II SA/Wa 1495/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2023 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej "KGSG" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej "K[...]OSG" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wydania L. S. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z [...] listopada 2022 r. L. S. (dalej "skarżący") zwrócił się do K[...]OSG z wnioskiem o wydanie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), dalej "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.", zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2022 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. w nawiązaniu do powyższego wniosku, skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2023 r. K[...]OSG postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 219 w zw. z art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373, z późn. zm.), dalej "rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r.", odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia prawa do emerytury policyjnej został określony w rozporządzeniu 7 grudnia 2018 r. Przepis § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów wystawionych przez właściwe organy Straży Granicznej. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626), dalej "ustawa zaopatrzeniowa" emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Dalej organ I instancji wskazał, że w myśl aktualnego brzmienia § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maje 2005 r. emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. K[...]OSG wyjaśnił ponadto, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego w ramach niniejszego postępowania wyjaśniającego, tj. od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2023 r., zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w odpowiednich okresach służby pełnionej przez wyżej wymienionego. Powołane brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r. Organ powołał również brzmienie tego przepisu obowiązujące do dnia 14 listopada 2012 r. oraz obowiązujące w okresie od 15 listopada 2012 r. do 7 czerwca 2019 r. Organ I instancji wskazał, że po dokonaniu analizy przebiegu służby skarżącego na podstawie dokumentacji zgromadzonej w teczce akt osobowych, ustalono, że w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem, pełnił on służbę w następujących komórkach organizacyjnych: • [...].01.2009 r. - [...].12.2013 r. Wydział [...]; • [...].01.2014 r. - [...] .03.2014 r. Wydział [...] w [...]; • [...].03.2014 r. - [...].08.2016 r. Wydział [...], • [...].08.2016 r. - [...].02.2023 r. Wydział [...]. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2023 r. K[...]OSG podał, że w wyniku podjętych czynności ustalono, że w teczce akt osobowych skarżącego, nie znajdują się dane, pozwalające na wydanie wyżej wymienionemu zaświadczenia o żądanej treści. Dalej organ I instancji opisał czynności wyjaśniające, jakie podjął w celu ustalenia, czy w jednostkach i komórkach organizacyjnych Straży Granicznej, w których wnioskodawca pełnił służbę w okresie objętym wnioskiem, znajdują się dokumenty potwierdzające wykonywanie przez wyżej wymienionego zadań służbowych w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. K[...]OSG wskazał również szczegółowo, jakie dokumenty uzyskał w ramach tych czynności. Organ I instancji podał m.in., że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano przeglądu teczki akt osobowych skarżącego, w których ujawniono kopię: • zaświadczenia nr ewidencyjny [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydane przez Komendanta Centrum Szkolenia SG w [...], z którego wynika, że skarżący ukończył szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego, które odbywało się w terminie od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] marca 2006 r. z wynikiem ogólnym dobrym - (cz. II akt osobowych - ark. 23 wg spisu dokumentów); • zaświadczenia nr ewidencyjny [...] z dnia [...].07.2013 r., wydane przez Komendanta OSS SG w [...], z którego wynika, że skarżący w terminie [...] lipca 2013 r. uczestniczył w doskonaleniu zawodowym centralnym w formie kursu doskonalącego w zakresie Wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej w trybie nauczania na odległość - cz. II - ark. 84 - wg spisu dokumentów; • zaświadczenia nr ewidencyjny [...] z dnia [...] lipca 2020 r., wydane przez Komendanta COS SG w [...], z którego wynika, że skarżący w terminie [...] lipca 2020 r. uczestniczył w kursie doskonalącym pt. " Posługiwanie się przedmiotami przeznaczonymi do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej " w ramach doskonalenia zawodowego centralnego - cz. II - ark. 151 - wg spisu dokumentów; • zaświadczenia nr ewidencyjny [...] z dnia [...].06.2021 r., wydane przez Komendanta [...] OSG, z którego wynika, że skarżący w terminie [...] maja 2021 r. uczestniczył w doskonaleniu zawodowym lokalnym w zakresie doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych w formie stacjonarnej cz. II - ark. 256 - wg spisu dokumentów. Następnie K[...]OSG podkreślił, że potwierdzenie służby funkcjonariusza pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu, w oparciu o przepis § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., wymaga spełnienia łącznie warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji albo nabycia uprawnień i kwalifikacji minera- pirotechnika oraz udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do działań bojowych w Straży Granicznej. Organ I instancji wyjaśnił, że do katalogu działań bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, należą bojowe działania minersko-pirotechniczne. Sposób wykonywania i dokumentowania działań minersko pirotechnicznych w Straży Granicznej określono w Instrukcji w sprawie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej, wprowadzonej Zarządzaniem nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] czerwca 2021 r. Zgodnie z powyższą Instrukcją, bojowe działania minersko-pirotechniczne oznaczają formę wykonywania działań bojowych Straży Granicznej wymagającą specjalistycznych umiejętności i wiedzy oraz wyposażenia w specjalistyczny sprzęt zgodnie z taktyką minersko-pirotechniczną, pozostającą w wyłącznej właściwości minerów-pirotechników. Powyższa instrukcja definiuje minera-pirotechnika jako funkcjonariusza SG posiadającego uprawnienia i kwalifikacje uprawniające do samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, w tym bojowych działań miniersko-pirotechnicznych. Odnośnie sposobu dokumentowania działań miniersko-pirotechnicznych w instrukcji wskazano, że z działań miniersko- pirotechnicznych sporządza się protokół z przeprowadzonych działań miniersko-pirotechnicznych zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do instrukcji. Ponadto na przestrzeni lat objętych wnioskiem, sposób prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych mających na celu rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem oraz zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej, bezpieczeństwa przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, regulowały kolejno przepisy wewnętrzne, tj. wprowadzona Zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] marca 2010 r. "Instrukcja prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej", a następnie: Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie "Instrukcji prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej" oraz później obowiązujące Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Wprowadzane wskazanymi zarządzeniami Instrukcje określały, iż bojowe działania minersko-pirotechniczne to rozpoznanie minersko-pirotechniczne, neutralizacja, pokonywanie przeszkód i zamknięć przy użyciu MW lub UW oraz praktyczne szkolenie i doskonalenie zawodowe w tym zakresie. Oran I instancji dalej podał, że od dnia [...] września 2019 r. pojęcie "działań bojowych", wprowadzone zostało Zarządzeniem nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36). Zarządzenie to wprowadziło pojęcie "działań bojowych", które oznaczają formę wykonywania działań specjalnych zakładająca możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W ocenie organu I instancji, należy zatem przyjąć, że przepisy nowego zarządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie i nie ma podstaw, by odnosić obecną regulację prawną do stanów faktycznych sprzed jej obowiązywania. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zarządzenie ma moc retroaktywną, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Wa 27/21. K[...]OSG wskazał, że zgodnie z § 3, powołanego Zarządzenia nr [...], działania specjalne realizuje się w formie działań bojowych w celu: 1) zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszom, osobom postronnym oraz osobom, które są objęte działaniami specjalnymi: a) przy zatrzymywaniu osób w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw, w przypadku uzasadnionego podejrzenia posiadania przez te osoby broni, amunicji, materiałów wybuchowych lub innych niebezpiecznych narzędzi, b) podczas realizacji zadań związanych z bezpośrednim zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także mienia znacznej wartości, c) podczas wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śledczych oraz czynności związanych z prowadzeniem kontroli legalności pobytu lub zatrudnienia cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2) zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszy grup kontrolnych z jednostek pływających Straży Granicznej, w przypadku możliwości wystąpienia agresji, oporu, groźby użycia broni lub innych niebezpiecznych narzędzi ze strony osób przebywających na pokładzie kontrolowanych statków; 3) zabezpieczenia uroczystości i przedsięwzięć państwowych o znaczeniu krajowym i międzynarodowym, w tym zabezpieczenia osób z kategorii VIP, a także osób objętych szczególnym poziomem bezpieczeństwa na wniosek uprawnionych podmiotów; 4) przeciwdziałania zagrożeniom terrorystycznym, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5d ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz udziału w działaniach kontrterrorystycznych, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 796); 5) przeciwdziałania bezprawnym zamachom na obiekty Straży Granicznej oraz obiekty służące obronności państwa, ochronie granicy państwowej lub ważne dla gospodarki narodowej oraz udziału w działaniach przeciwdywersyjnych, a także w realizacji działań związanych z użyciem oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej lub żołnierzy7 Żandarmerii Wojskowej do pomocy Straży Granicznej; 6) prowadzenia rozpoznania minersko-pirotechnicznego w ramach realizowanych działań specjalnych; 7) realizacji innych czynności wymagających umiejętności i wiedzy specjalistycznej funkcjonariuszy pełniących służbę w WZD, przy użyciu sprzętu specjalistycznego i środków technicznych. Przepis § 4 ust. 1 powołanego zarządzenia, wskazuje, że działania specjalne realizują funkcjonariusze pełniący służbę w WZD, a z ust. 2, wynika, że dopuszcza się realizację działań specjalnych przez innych funkcjonariuszy posiadających odpowiednie przygotowanie do ich realizacji oraz odpowiedni sprzęt specjalistyczny i techniczny, wyznaczonych odpowiednio przez Komendanta Głównego Straży Granicznej lub właściwego kierownika innej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z ust. 3 tegoż paragrafu, funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu: 1) taktyki specjalnej; 2) wyszkolenia strzeleckiego; 3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego; 4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego; 5) technik wysokościowych, 6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej). W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że sposób uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej został uregulowany w Zarządzeniu nr 10 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 12). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, po ukończeniu szkolenia, specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, funkcjonariusz nabywa uprawnienia i kwalifikacje do realizacji rozpoznania minersko - pirotechnicznego, a z treści ust. 1 pkt 2 powołanego paragrafu wynika, że po ukończeniu szkolenia specjalistycznego z zakresu działań minersko-pirotechnicznych, funkcjonariusz nabywa uprawnienia i kwalifikacje do realizacji bojowych działań minersko-pirotechnicznych. Ponadto, z treści § 10 ust. 1 pkt 1 tegoż zarządzania, wynika, że zachowują ważność wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zaświadczenia o ukończeniu szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, działań minersko-pirotechnicznych, instruktorsko-metodycznego w zakresie działań minersko- pirotechnicznych. Poprzednio kwestie uzyskiwania uprawnień w zakresie działań minersko-pirotechnicznych uregulowane były w Decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2007 r. nr 10, poz. 94) oraz później w Zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz.Urz.KGSG z 2009 r. nr 12, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 2 powołanego Zarządzenia, przed skierowaniem do wykonywania działań związanych z rozpoznaniem minersko-pirotechnicznym, neutralizacją materiałów wybuchowych lub urządzeń wybuchowych, lub przeprowadzania szkoleń w tym zakresie funkcjonariusze podlegają odpowiednio następującym szkoleniom specjalistycznym z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego; z zakresu działań minersko-pirotechnicznych; instruktorsko-metodycznym z zakresu działań minersko- pirotechnicznych. Z kolei z przepisu § 4 ust. 1 tegoż Zarządzenia, wynika, iż funkcjonariusze, którzy ukończyli powyższe szkolenia i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymują zaświadczenie uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu. K[...]OSG podkreślił, że funkcjonariusz przeszkolony w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie posiada uprawnień odpowiadających uprawnieniom minera-pirotechnika, te zaś uprawnienia i kwalifikacje uzyskują funkcjonariusze, którzy uczestniczyli w szkoleniu specjalistycznym z zakresu działań minersko-pirotechnicznych oraz ukończyli powyższe szkolenie i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym. W myśl powołanych przepisów, uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami minera-pirotechnika. Zdaniem organu I instancji w kontekście powyższego stwierdzić należy, że ujawnione zaświadczenie o ukończeniu szkolenie specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego w CSSG w [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr ewid. [...] potwierdzające kwalifikacje z zakresu rozpoznania pirotechnicznego, nie są kwalifikacjami tożsamymi z kwalifikacjami minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W ocenie K[...]OSG tym samym, brak uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika powoduje, że skarżący nie spełnia warunku określonego w tym przepisie. Funkcjonariusz, który posiada uprawnienia z zakresu rozpoznania miniersko-pirotechnicznego i realizuje zadania w tym zakresie od momentu uzyskania uprawnień, spełnia przesłankę, o której mowa w § 3 pkt 5 z 4 maja 2005 r., pod warunkiem spełnienia określonych w powołanym przepisie przesłanek. Organ I instancji wskazał następnie, że odrębnie prezentuje się sytuacja funkcjonariuszy realizujących zadania z zakresu działań specjalnych, jako formy działań bojowych. Dokonana analiza przepisów z zakresu wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że nie określają one warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Obecnie brak jest przepisów szczegółowych regulujących tryb nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych realizowanych jako działania bojowe, jak ma to miejsce w przypadku szkolenia funkcjonariuszy przewidzianych do udziału w bojowych działaniach minersko-pirotechnicznych. Na gruncie przepisów wewnętrznych brak jest szkoleń specjalistycznych realizowanych w ramach doskonalenia zawodowego prowadzących do uzyskania kwalifikacji uprawniających do udziału w działaniach bojowych. K[...]OSG stwierdził, że jedynym przepisem poruszającym zagadnienie dotyczące szkoleń funkcjonariuszy realizujących działania bojowe w formie działań specjalnych, jest przytaczany wcześniej przepis § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3, w ocenie organu I instancji, nie jest równoznaczne z pojęciem kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] września 2020 r. Komendant Główny Straży Granicznej zatwierdził Wytyczne określające sposób ewidencjonowania i potwierdzenia okresów pełnionej służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Niniejsze wytyczne określają: warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy SG, sposób ewidencjonowania i potwierdzania funkcjonariuszom SG okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dokumentację służbową umożliwiającą potwierdzenie tych okresów. Zgodnie z pkt. II1.2.2 powołanych Wytycznych, dokumentacja potwierdzająca służbę pełnioną przez funkcjonariuszy, bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - stwierdzająca spełnienie łącznie następujących warunków: a) nabycie uprawnień i kwalifikacji:: - do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej, albo - minera-pirotechnika, b) udział, w ramach obowiązków służbowych, - w działaniach bojowych Straży Granicznej lub - w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych Straży Granicznej, określonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. W ocenie K[...]OSG wystawione skarżącemu potwierdzenia, o którym mowa w wytycznych nie wskazują, że nabył on uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, nie są zatem dokumentami potwierdzającymi uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczna, tj. spełnienia warunku, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Stosownie do treści cyt. wytycznych, wyłącznym celem "potwierdzenia", o którym mowa powyżej, jest poświadczenie spełnienia przesłanki, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom. Ponadto z analizy treści wytycznych oraz ich systemowego umocowania wynika, iż charakter prawny "potwierdzenia" oraz jego wzór wynikający z załącznika nr 1 do cyt. wytycznych, nie przewiduje w tym trybie potwierdzania posiadanych uprawnień lub kwalifikacji, a jedynie służy potwierdzaniu okresów, w których funkcjonariusz realizował zadania, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Organ I instancji podniósł, że w związku z tym, że potwierdzenie służby funkcjonariusza pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu, w oparciu o przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. wymaga spełnienia łącznie warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji oraz udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, ujawniony materiał poddano analizie w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. K[...]OSG podkreślił przy tym, że obie przesłanki muszą być spełnione równocześnie, by można uznać funkcjonariusza za spełniającego warunki podane w powołanym rozporządzeniu. Oznacza to, że pierwszym warunkiem określonym w analizowanym przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., jest nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w dzianiach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo nabycie uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. W ocenie K[...]OSG ze względu na brak regulacji określających tryb nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, stwierdzić należy że, ujawnione w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego dokumenty, nie dają możliwość potwierdzenia nabycia przez wyżej wymienioną uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Tym samym, brak uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., powoduje, że wnioskodawca nie spełnia pierwszej z obligatoryjnych przesłanek, co uniemożliwia wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści. Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzenie niespełniana przez skarżącego pierwszej koniecznej przesłanki o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., ze względu na racjonalność prowadzonego postępowania zgromadzony materiał dowodowy nie był poddawany analizie pod kątem spełniania warunków określonych w lit. b. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., KGSG utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w postanowieniu organu I instancji. Organ II instancji podał, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie Nr Z - 81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie Nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie Nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko - pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej, były bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z – 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem, zdaniem KGSG, w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. KGSG wskazał, że wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b organ nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko-pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. W odniesieniu natomiast do okresu od [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego 2023 r. nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W ocenie KGSG statuowanie w treści "potwierdzenia" uzyskania kwalifikacji i uprawnień przekracza jego zakres i ze strony sporządzającego stanowi działanie nieuprawnione. Deklaratoryjne określanie w powyższym "potwierdzeniu", informacji dotyczących kwalifikacji i uprawnień, może kolidować z charakterem prawnym zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r., do wydania którego uprawnione są jedynie organy SG, a zatem nie należy do kompetencji naczelnika wydziału i właściwych przełożonych, o których mowa powołanych wytycznych. Organ II instancji wskazał, że dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom. Ponadto z analizy treści wytycznych oraz ich systemowego umocowania wynika, iż charakter prawny "potwierdzenia" oraz jego wzór wynikający z załącznika nr 1 do cyt. wytycznych, nie przewiduje w tym trybie potwierdzania posiadanych uprawnień lub kwalifikacji, a jedynie służy potwierdzaniu okresów, w których funkcjonariusz realizował zadania, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Dalej KGSG wyjaśnił, że stosownie do cz. II pkt 2 ppkt 3 wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2022 r. określających sposób ewidencjonowania i potwierdzania okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. właściwy przełożony odpowiada za sporządzenie dwóch jednobrzmiących egzemplarzy potwierdzenia okresów służby pełnionej przez funkcjonariusza w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do wytycznych. Ww. potwierdzenie przedkłada się do zatwierdzenia odpowiednio - kierownikowi komórki organizacyjnej KGSG, zastępcy komendanta oddziału SG ds. granicznych, komendantowi ośrodka szkolenia SG, komendantowi placówki lub dywizjonu SG. W ocenie organu II instancji niezbędnym jest również podkreślenie, że w świetle § 42 ust. 2 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133), nabycie uprawnień w ramach procesu szkolenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, może nastąpić w trybie doskonalenia zawodowego o charakterze centralnym, a konkretnie jedynie w formie szkolenia specjalistycznego. KGSG podkreślił, odmienny charakter kursów doskonalących, które zgodnie z art. 42 ust. 3 ww. zarządzenia, służą aktualizowaniu i rozszerzaniu przez funkcjonariuszy i pracowników kwalifikacji zawodowych przydatnych na zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem organu II instancji do doskonalenia posiadanych kwalifikacji niezbędne jest ich uprzednie nabycie. L. S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów i ich oceny, podczas, gdy organy posiadały wystarczającą ilość materiału dowodowego potwierdzającego stan faktyczny wskazywany przeze stronę i potwierdzający w swej treści fizyczne zwalczanie terroryzmu przez funkcjonariuszy WZD SG, w tym skarżącego co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego odmiennego niż rzeczywisty; 2. naruszenie przepisów § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających zwiększenie emerytury o 2%. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uznanie służby pełnionej przez niego i wykonywane przez niego czynności służbowe jako służby pełnionej przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu przy jednoczesnym posiadaniu niezbędnych kwalifikacji i uprawnień oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych jak również o przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka. W odpowiedzi na skargę KGSG podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika. Zdaniem KGSG fakt dopuszczenia do wykonywania zadań (którego organy I i II instancji, wydające postanowienia w tej sprawie nie kwestionują), po odbyciu przeszkolenia, w ramach doskonalenia zawodowego z zakresu wymienionego w zarządzeniu nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej, który stanowi spełnienie warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b, nie oznacza spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W odniesieniu natomiast do okresu od [...] czerwca 2019 r. (określono działania specjalne jako formę działań bojowych w Straży Granicznej) do dnia [...] lutego 2023 r. nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych). Powyżej obszernie kwestię tę omówiono. KGSG wskazał również, że organy Straży Granicznej wydające zaskarżone postanowienia nie kwestionują zakresu działań Wydziału [...], oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnoszą okoliczność niespełnienia przez skarżącego jednego z warunków - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych - niezbędnego do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %. Wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie KGSG oraz utrzymane nim w mocy postanowienie K[...]OSG z dnia [...] marca 2023 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, narusza prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11). Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12). Tak więc organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy przesłanki ku temu zachodzą. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy. Organ trafnie wprawdzie przywołał treść, mających w sprawie zastosowania regulacji materialnoprawnych – przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie, w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydanie zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 10, poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 12, poz. 74). Organ błędnie uznał, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego - jak u funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z [...] maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu obowiązującą w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskanie kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadają jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji. Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Biorąc zatem pod uwagę powyższą argumentację stwierdzić należy, że nie ma racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika. Skarżący w dniach od [...] lutego do [...] marca 2006 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego (k. 43). Brak jest podstaw do uznania, że nie jest to szkolenie, o jakim mowa w cytowanym § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym organ winien ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem z dnia 25 lipca 2019 r. nr 41 W judykaturze niekwestionowane jest w praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszczenie w pewnym zakresie wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr 58 oraz 35 nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów. Zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz. Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia. Również z powodu braku prawnej regulacji kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, skarżącemu odmówiono potwierdzania służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego 2023 r. Nie można podzielić stanowiska organu także w tym względzie, ponieważ w świetle akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, co zostało potwierdzone zaświadczeniem K[...]OSG z dnia [...] maja 2021 r. (k. 46). Biorąc zatem pod uwagę uczestnictwo skarżącego w kursach doskonalenia zawodowego w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych", o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ winien ocenić kwestie zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b. tego rozporządzenia. Sąd uchylił postanowienia wydane w obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku. W toku postępowania przed sądem administracyjnym, nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.