II SA/Wa 150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał m.in., że Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., uznał K. B. za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Podał, że orzeczenie doręczono [...] lipca 2016 r. Wymieniony nie odwołał się od tego orzeczenia. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] policjant został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2017 r. W dniu [...] marca 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], w związku z prawomocnym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego, powołując się na art 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji, stwierdził, że [...] K. B., nie przysługuje nagroda roczna za 2016 r. Wymieniony rozkaz personalny doręczono [...] marca 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] marca 2017 r. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. został doręczony stronie w dniu [...] czerwca 2017 r. [...] K. B. wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] m.in. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., który w jego ocenie został wydany z naruszeniem prawa W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., że decyzja o nieprzyznaniu nagrody rocznej była przedwczesna, bowiem w dacie wydania tego rozstrzygnięcia postępowanie dyscyplinarne nie zostało zakończone, w związku ze wznowieniem tego postępowania w dniu [...] marca 2017 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Postępowanie dotyczące przyznania nagrody rocznej ewentualnie mogło być wszczęte po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, które w ocenie strony zakończyło się orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wnioskodawca podniósł też, że w dniu wznowienia postępowania dyscyplinarnego nie był on już funkcjonariuszem Policji, wobec czego utracił prawa strony w postępowaniu dotyczącym przyznania nagrody rocznej i tym samym postępowanie w tym przedmiocie należy uznać za niezasadne. Decyzją nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. K. B. złożył odwołanie. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku [...] K. B. z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., albowiem organem właściwym w tej sprawie jest Komendant Główny Policji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] KWP w [...] z [...] czerwca 2017 r., Komendant Główny Policji na wstępie przywołał przepisy k.p.a., w tym przepis art. 16 i art. 156 k.p.a., który statuuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie zmierza do ustalenia, czy decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ podał, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do rozkazu personalnego nr [...] KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Komendant Główny Policji wskazał, że stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Zgodnie jednak z art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art, 134 pkt 3-6, tj, ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku; wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe; obniżenia stopnia; wydalenia ze służby. Organ wskazał, że stosownie do art 110 ust. 8 ustawy o Policji obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa (...) w art. 134 pkt 3-6 (...), a jeżeli nagroda została już wypłacona - za rok, w którym postępowanie karne lub dyscyplinarne w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. KGP podał, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] K. B. został uznany winnym zarzucanego mu czynu, który miał miejsce w dniu [...] marca 2016 r. W tym przypadku zatem, uwzględniając art. 110 ust. 8 ustawy o Policji, pozbawiono wymienionego prawa do nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił czyn, za który wymierzono mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, za rok 2016. KGP wskazał przy tym, że użyte w art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji sformułowanie "nie przysługuje" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu i nie pozostawia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych możliwości stosowania uznania administracyjnego w zakresie przyznania prawa do nagrody rocznej. Organ nadzoru podał, że orzeczenie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. stało się prawomocne z upływem terminu do wniesienia odwołania, tj. w dniu [...] lipca 2016 r. Decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania prawa do nagrody rocznej wydane zostały kolejno w dniu [...] marca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. Wynika z tego, że decyzje te zostały podjęte w dacie, w której istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. KGP podkreślił, że nieistotny jest fakt późniejszego wznowienia postępowania dyscyplinarnego, bowiem wznowienie to nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia o ukaraniu wymienionego karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wskazał też, że strona pozostaje w błędzie twierdząc, że brak statusu policjanta uniemożliwia zastosowanie przepisów dotyczących nagrody rocznej. Zasady przyznania, obniżenia lub pozbawienia prawa do nagrody rocznej reguluje art. 110 ustawy o Policji, który nie przewiduje sytuacji, aby sam fakt zaprzestania pełnienia służby przez policjanta wpływał na kwestię rozstrzygania w zakresie prawa do nagrody rocznej za rok poprzedzający rok, w którym policjant wystąpił ze służby. KGP zauważył, że w podstawie prawnej rozkazu personalnego nr [...] KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. jako podstawę prawną błędnie wskazano art. 138 § 2 k.p.a., jednakże wskazał, że powyższe nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art 156 § l pkt 2 k.p.a. Zwrócił uwagę, że treść rozstrzygnięcia, jak również argumenty przywołane w uzasadnieniu jednoznacznie wskazują, że organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie KGP brak jest podstaw do uznania, iż rozkaz personalny nr [...] KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o który mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu nie można też przyjąć, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana przez [...] K. B. decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o istniejącą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do strony postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydatna, jej wykonanie nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stała się przedmiotem skargi K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r., w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że wydana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji poprzez odmowę przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2016 r. w sytuacji, w której brak było ku temu podstaw, bo skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym, nie zaś czynu za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6, - naruszenie prawa materialnego, art. 110 ust. 8 pkt 1 ustawy o Policji poprzez odmowę przyznania prawa do nagrody rocznej za 2016 r. w sytuacji, gdy postępowanie dyscyplinarne wznowiono i zakończono w 2017 r., a zatem ewentualna odmowa przyznania prawa do nagrody rocznej winna dotyczyć właśnie 2017 r., - naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a., wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materii dowodowego i nie odniesienie się do argumentów wskazanych w odwołaniu skarżącego w zakresie braku podstaw do odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2016. W uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał m.in., że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w ustawie o Policji pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej od popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6 ustawy. Podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Komendant KPP [...] nałożył na skarżącego karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wskazując, iż dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej. Tym samym brak było podstaw do pozbawienia skarżącego prawa do nagrody rocznej, a ewentualnie zachodziła możliwość jej obniżenia. W ocenie skarżącego pozbawienie go prawa do nagrody rocznej jeśli już, to winno dotyczyć roku 2017, a nie 2016 r. Podniósł, że po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji. Zatem nie można było wobec niego stosować przepisów ustawy o Policji. Zarzucił, że organ nie odniósł się do kwestii zaprzestania przez skarżącego służby oraz niewykonalności decyzji, a jedynie do braku przymiotu strony. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał przy tym, że fakt toczenia się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego ma wpływ na byt orzeczenia dyscyplinarnego, jego skutki i wykonanie pod warunkiem, że zakończy się uchyleniem wydanego wcześniej orzeczenia dyscyplinarnego lub uniewinnieniem obwinionego. Jeśli postępowanie wznowieniowe zakończy się w sposób określony w art. 135 s ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji to w sytuacji policjanta nie zajdą żadne zmiany. Kwestionowane orzeczenie dyscyplinarne wywołało już skutki prawne. Nieprzyznanie prawa do nagrody rocznej na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji jest jednym ze skutków ukarania niewzruszonym orzeczeniem dyscyplinarnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. odpowiadają prawu i wydane zostały przez właściwy organ. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo stwierdził, że nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie, jak również nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności wymieniona w pozostałych punktach § 1 art. 156 k.p.a. Trafnie stwierdził, że rozkaz personalny kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym, jak również utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. nie został wydany bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru powołał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego przez stronę rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2016. Zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6, tj. ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku; wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe; obniżenie stopnia; wydalenie ze służby. W sprawie jest bezsporne, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. K. B. został ukarany karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Czyn, za który policjantowi wymierzono tę karę dyscyplinarną popełniony został w dniu [...] marca 2016 r. Organ wskazał, że stosownie do art 110 ust. 8 ustawy o Policji m.in. pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa (...) w art. 134 pkt 3-6 (...). Trafnie zatem Komendant Główny Policji wskazał na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez organy rozstrzygające w przedmiocie nagrody rocznej za 2016 r. Skarżący błędnie przyjmuje, że w jego przypadku zachodziła podstawa prawna jedynie do obniżenia nagrody rocznej. Ustawodawca wyraźnie w art. 110 ust. 5 dokonał zastrzeżenia poprzez odesłanie do ust. 7, który to ust. 7 znajduje zastosowanie w przypadku skarżącego. Skarżącemu wymierzono bowiem karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Organ był zobligowany do pozbawienia prawa do nagrody rocznej za 2016 r., co trafnie wskazał organ nadzoru. Prawidłowo też wskazał, że decyzje w przedmiocie nagrody rocznej za 2016 r. zostały podjęte w dacie, w której istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Trafnie też organ nadzoru wskazał, że fakt późniejszego wznowienia postępowania dyscyplinarnego nie jest istotny w niniejszym postępowaniu. Z pewnością postępowanie w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej za 2016 r. nie było przedwczesne, jak podnosi to skarżący. Organ wskazał nadto, że wznowienie postępowania nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia o ukaraniu. Wskazania wymaga przy tym, że nawet w przypadku wydania po wznowieniu orzeczenia uchylającego i stwierdzającego uniewinnienie lub umorzenie, albo zmieniającego i wymierzającego inną karę dyscyplinarną, powyższe nie stanowi żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia wznowienia postępowania dyscyplinarnego pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy nieważnościowej. Prawidłowo Komendant Główny Policji stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie zaszła też żadna inna przesłanka nieważności. Wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za nietrafne. Wskazania przy tym wymaga, że odmowa wydania przez organ w postępowaniu nieważnościowym na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odniósł się do zarzutów strony. Odmienna ocena strony od oceny organu w zakresie zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie stanowi o nienależytym rozpatrzeniu sprawy przez Komendanta Głównego Policji. Zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego jest nietrafny. Organ dokonywał w niniejszym postępowaniu oceny, czy zaszła przesłanka nieważności i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.