II SA/Wa 1500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r., poz. 400 ze zm.), odmówił R. G. przyznania emerytury kombatanckiej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z powołanym przepisem, kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ stwierdził, iż dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że dochód rodziny wynosi 6367,54 zł brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 3183,77 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł, a nadto wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. G. podała, że ma 59 lat, przepracowała 31 lat, około 3 lat przebywała w ZSRR, a nadto 12 lat pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy. Wskazała też, że obecnie jest na utrzymaniu męża, który ma wysokie dochody. Jednakże chciałaby mieć jakikolwiek swój dochód i być niezależna od męża, z którym żyje w separacji. Ponadto podniosła, iż od 1 stycznia 2014 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie wskazał na treść art. 16 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i stwierdził, iż nadal nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania to dochód z prowadzonej działalności gospodarczej męża i pobierane przez wnioskodawczynię świadczenia. Za dochód organ przyjął podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe dla osób prowadzących działalność gospodarczą w kwocie 2247, 60 zł oraz pobierane przez zainteresowaną dodatek kombatancki, kompensacyjny i ryczałt emerytalny w łącznej kwocie 403,48 zł. Dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny wynosi zatem 1325,54 zł miesięcznie i nadal przekracza kwotę naj niższego świadczenia emerytalnego. Prezes ZUS podniósł, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie. Jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w celu ustalenia tego kryterium, należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844, 45 zł. Ponadto podał, że powołany przepis uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazanych braków niezbędnych, a nie wystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Organ stwierdził również, że przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrszawie R. G. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca i niezrozumiała, gdyż nie posiada dochodów, a za dochód uznano podstawę wymiaru składki z działalności gospodarczej męża. Podała, że działalność ta przynosi straty, a dochodem są jedynie otrzymywane przez nią świadczenia w kwocie 403,48 zł. Zdaniem skarżącej za dochód nie może być uznana podstawa wymiaru składki, gdyż dochodu tego realnie z mężem nie posiadają, za to firma męża przynosi stały. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Ponadto wyjaśnił, że organ nie ma możliwości analizy sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez męża skarżącej, w tym ustalania jej kosztów. Zatem za dochód przyjął podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.), dalej "ustawa o kombatantach", w myśl którego kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: 1. emerytura, jeżeli osiągnęli wiek: 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna, 2. renta z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli zostali uznani za niezdolnych do pracy. Ponadto stosownie do ust. 3 i 6 ww. przepisu, świadczenia te są przyznawane odpowiednio w wysokości najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ww. ustawy, do ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16 oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Podobnie jak świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, emerytura lub renta przyznana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach, jest objęta regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia typu ubezpieczeniowego przez kombatantów i inne osoby uprawnione, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 24 ust. 1 ustawy o kombatantach), zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia temu organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach, natomiast z drugiej przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach, odsyłającego do ustawy emerytalnej, a te z kolei do kpa. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien również w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania. Nie budzi w sprawie wątpliwości okoliczność, że skarżąca jest osobą uprawnioną w rozumieniu ww. przepisu, która nie ma prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, a nadto osiągnęła wiek 55 lat. Spór dotyczy natomiast spełnienia przez skarżącą koniecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o kombatantach, jak też w ustawie emerytalnej, do której w sprawach nieuregulowanych odsyła. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania należy ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, Lex nr 321169). Oznacza to, że przesłanka ta jest spełniona, kiedy dochód na członka rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie nie przekracza kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844, 45 zł. Oceniając powyższą przesłankę na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem J. G., który prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z jego oświadczeniem z dnia [...] maja 2014 r. za trzy pierwsze miesiące 2014 r. nie osiągnął dochodu z tytułu prowadzonej działalności wykazując stratę w kwocie 32 188, 13 zł. Jednakże z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż J. G. z tytułu przedmiotowej działalności osiągnął w 2013 r. dochód w wysokości 196 809, 50 zł. Działalności tej mąż skarżącej ani nie zawiesił, ani też nie wyrejestrował i w związku z tym uprawnione było przyjęcie przez organ podstawy wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe dla osób prowadzących działalność gospodarczą w kwocie 2247,60 zł, jako jego dochodu. Do ww. dochodu należy doliczyć pobierany przez skarżącą dodatek kombatancki, kompensacyjny i ryczałt energetyczny w łącznej kwocie 403,48 zł. Zatem całkowity dochód dwuosobowej rodziny wynosi 2 651,08 zł miesięcznie co oznacza, że dochód na jednego członka rodziny wynosi 1325,54 zł i przekracza kwotę najniższej emerytury. Zasadnie więc przyjął Prezes ZUS, iż skarżąca nie spełnia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Zgodzić się należy ponadto z organem, że przepis art. 16 ustawy o kombatantach uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.