II SA/Wa 1504/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. k. z siedzibą w G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szefem KAS") postanowieniem z [...] czerwca 2023r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania K. sp.k. z siedzibą w G. (zwany dalej "Skarżącą") od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (zwany dalej: "DIAS") z [...] maja 2023r., znak: [...], będącego odpowiedzią na wniosek z [...] kwietnia 2023r. o udostępnienie informacji publicznej. Szef KAS w podstawie prawnej powołał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") i art. 14 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r., poz. 615, ze zm., zwana dalej "u.KAS"). W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS wskazał, że Skarżąca wystąpiła do DIAS pismem z [...] kwietnia 2023r., na podstawie u.d.i.p., o udzielenie: informacji związanych ze świadczeniem usługi inwestora zastępczego na zadaniu "[...]" - [...] w O. Zadanie nr 2 dla Izby Administracji Skarbowej w O. (zwana dalej "Usługą"). Skarżąca zawnioskowała o potwierdzenie, że 1) ww. usługę zrealizowało konsorcjum firm: - K. Sp. k. z siedzibą w G. ([...]) przy ul. [...]; - K. Sp. j. T.G. E.P. – [...] z siedzibą w G. ([...]) przy ul. [...]; 2) co do zasady wszystkie czynności faktyczne na zadaniu wykonywał L., tj. K. Sp.k., w szczególności: - odpowiadał za rzeczywisty kontakt z zamawiającym, brał udział w radach budowy, spotkaniach technicznych oraz wszelkich innych formach działań bezpośrednich przypisanych inwestorowi zastępczemu; - dysponował pełnym zapleczem kadrowym, w szczególności: inspektorami nadzoru, specjalistami, asystentami oraz osobami odpowiedzialnymi za prowadzenie rozliczeń oraz raportowanie; - dysponował zapleczem logistycznym, tj. sprzętem oraz biurem zgodnie z wymaganiami umowy na świadczenie usługi; 3) wartość robót budowlanych wyniosła: 61.938.336,22 zł netto (76.184.153,55 zł brutto); 4) roboty zostały zakończone i odebrane; 5) Usługa została zakończona, w szczególności – wszystkie obowiązki umowne zostały wypełnione, a raport końcowy inżyniera kontraktu został przez zamawiającego zaakceptowany. DIAS ww. pismem z [...] maja 2023r. poinformował Skarżącą, że nie udostępni wnioskowanej informacji, gdyż żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej i nie dotyczy działalności organu publicznego. DIAS powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2022r. sygn. akt II SA/Rz 798/22. Skarżąca w odwołaniu z [...] maja 2023r. podniosła, że w trybie zamówienia publicznego realizowała ww. Usługę inwestora zastępczego na ww. zadaniu i pomimo pomyślnego ukończenia zadania i jego rozliczenia, osoby reprezentujące zamawiającego sukcesywnie odmawiały wystawienia na rzecz Skarżącej referencji oraz dowodu poświadczającego zakończenie zadania. Dla podmiotu świadczącego usługi na płaszczyźnie zamówień publicznych jest to na tyle istotne, że umożliwia legitymowanie się wykonanym zadaniem w trakcie przystępowania do kolejnych postępowań przetargowych. Z tego względu Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2023r. wystąpiła do DIAS w trybie określonym u.d.i.p. o odpowiedź (potwierdzenie) istnienia wskazanych faktów. Przedstawione przez DISA stanowisko nie było zgodne z obowiązującym stanem prawnym, a przywołany wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2022r. potwierdził słuszność racji Skarżącej. DIAS błędnie założył, że informacje, o które wystąpiła Skarżąca dotyczą jej indywidualnej sprawy, w której jest stroną i wskazała, że problematyka dotyczyła faktów związanych z funkcjonowaniem organu na płaszczyźnie zmówienia publicznego, które jest jawne. Skarżąca wskazała również, że: - nadzór nad budową był finansowany ze środków publicznych, - udzielnie zamówienia na świadczenie usługi nastąpiło w reżimie zamówień publicznych, które co do zasady są transparentne oraz jawne, - budynek izby stanowi obiekt użyteczności publicznej, - świadczenie usługi nastąpiło na rzecz jednostki sektora publicznego, - pytania dotyczyły wyłącznie faktów związanych ze świadczeniem usługi inwestora zastępczego. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. winna zawierać obligatoryjnie wskazane tam przesłanki, których DIAS w piśmie z [...] maja 2023 r. nie zawarł. DIAS przekazał odwołanie Skarżącej do Ministerstwa Finansów z aktami sprawy w formie papierowej przy piśmie z [...] maja 2023r. (wpłynęło [...] czerwca 2023r.), a elektronicznie [...] czerwca 2023r. Szef KAS, mając na względzie ww. odwołanie, stwierdził, że w pierwszej kolejności, stosownie do art. 134 k.p.a., obowiązany był przeprowadzić tzw. postępowanie wstępne, mające na celu ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej załatwienia co do istoty: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem Szefa KAS skoro DIAS na wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2023r. o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi pismem z [...] maja 2023r., wskazując, że żądana informacja nie mieściła się w pojęciu informacji publicznej, to pismo to nie stanowiło decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli w obrocie prawnym nie ma aktu, którym związany byłby organ i od którego strona mogłaby złożyć odwołanie, to wniesione przez Skarżącą odwołanie z [...] maja 2023r., stosownie do art. 134 k.p.a., było niedopuszczalne. 2. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła pismem z 7 lipca 2023r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa KAS, zarzucając naruszenie: a) art. 16 ust 1 u.d.i.p. - przez jego pominięcie, skutkujące błędnym ustaleniem, że decyzja DIAS jest wyłącznie pismem skierowanym do Skarżącej; b) art. 134 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że w sprawie występuje niedopuszczalność odwołania oraz, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji DIAS po terminie; c) art. 127 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego przysługującego prawa do odwołania. Skarżąca wskazała na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu przez Szefa KAS, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania, gdy decyzję DIAS z [...] maja 2023r. dostarczono [...] maja 2023r., co powoduje, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był [...] maja 2023r. - dzień w którym Skarżąca wniosła odwołanie. Dodatkowo pominięcie przez Szefa KAS art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkowało błędnym ustaleniem, że wydana przez DIAS decyzja jest wyłącznie pisemnym zawiadomieniem Skarżącej. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest więc bezspornie niezgodne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. Przyjęcie, przez Szefa KAS, że DIAS nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz pismo zawiadamiające Skarżącą o odpowiedzi na wniosek, w sposób rażący narusza zasadę praworządności skodyfikowaną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483, zwaną dalej: "Konstytucja"), wskazującą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Skarżącej, przepisy u.d.i.p. nie przewidują rozstrzygnięcia sprawy przez skierowanie do wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek - tak jak uczynił to DIAS w zawartym oświadczeniem o nie udostępnieniu informacji. DIAS, wydając odpowiedź na wniosek nie działał też na podstawie przepisów prawa, bo nie istnieje przepis prawny, ani norma kompetencyjna upoważniająca go do takiego rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku błędnego przyjęcia przez Szefa KAS, że w sprawie nie ma aktu, którym jest on związany oraz od którego Skarżąca może złożyć odwołanie – organ mylnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Szef KAS dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania - przez niezastosowanie w sprawie art. 127 § 1 k.p.a., pozbawiając Skarżącą prawa do odwołania, uznając, że takowe jest niedopuszczalne. Zdaniem Skarżącej Szef KAS naruszył też zasadę z art. 15 k.p.a. i pozbawił Skarżącą zagwarantowanych Jej wolności zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skoro decyzję DIAS z [...] maja 2023r. o odmowie udzielenia informacji publicznej doręczono Skarżącej [...] maja 2023r., do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), to na mocy art. 129 ust. 2 k.p.a. możliwe było wniesienie odwołania w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Skarżąca składając odwołanie z [...] maja 2023 r. nie uchybiła terminowi. 3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne badają zatem zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżone akty mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Sąd, mając na względzie powyższe przepisy i wynikające z nich kryteria oceny, uznał, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS było prawidłowe, więc skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie zauważa, że stosownie do art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., i zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sąd jednakże zauważa, że prawo do wniesienia odwołania służy stronie wyłącznie w odniesieniu od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie, muszą więc spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze i w jej uzasadnieniu Minister, wydając zaskarżone postanowienie, miał podstawy do przyjęcia, że w sprawie nie doszło do wydania przez DIAS decyzji administracyjnej, od której możliwe było złożenie odwołania w rozumieniu art. 127 k.p.a. Pismo DIAS z [...] maja 2023r., które Skarżąca uznaje za decyzję, stanowiło bowiem odpowiedź na wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i miało charakter stricte informacyjny, a nie władczy. W piśmie tym organ wyjaśnił Skarżącej, że nie jest możliwe załatwienia wniosku Skarżącej, gdyż zakres pytań w nim zawartych nie dotyczy działalności organu publicznego. DIAS, powołując się na orzeczenie WSA w Rzeszowie, podkreślił, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, a pisma składane w indywidualnych sprawach nie mają waloru informacji publicznej oraz za pomocą u.d.i.p. nie można starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. DIAS z tego powodu przyjął, że wnioskowane przez nią informacje nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Rację miał zatem Szef KAS, wskazując, że skoro w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, a jedynie pismo informującego Skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to od tegoż pisma Skarżącej nie przysługiwał środek zaskarżenia. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi ani w k.p.a., ani w u.d.i.p. nie przewidziano takiej możliwości. Prawo do wniesienia odwołania musi wyraźnie wynikać z przepisów ustawy w innym przypadku jest niedopuszczalne. W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialnotechniczną (tak m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 14, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016). Przyjęcie zatem przez Szefa KAS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie było dopuszczalne wniesienie przez Skarżącą odwołania od ww. pisma DIAS, mającego charakter wyłącznie informacyjny było prawidłowe. Sąd wskazuje ponadto, że prawidłowo Szef KAS powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje kolejność, w jakiej organ odwoławczy ocenia istnienie przeszkód do wniesienia odwołania. Najpierw organ odwoławczy zobowiązany jest zwrócić uwagę na przeszkody skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, z innych przyczyn niż uchybienie terminowi do jego wniesienia. Zachowanie terminu może więc zostać poddane ocenie dopiero w przypadku, gdy inne przeszkody nie zaistnieją, a wskazana kolejność czynności organu eliminuje możliwość zbiegu przeszkód do wniesienia odwołania (por. m.in. wyrok NSA z 27 maja 2011r. sygn. akt II OSK 938/10). Dodatkowo, jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2019r. sygn. akt III SA/Po 206/19) oraz, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Sąd, mające na względzie ww. rozważania i odnosząc się do zarzutów skargi wskazuje, że nie są one zasadne. Zdaniem Sądu oczywiście bezzasadny był przede wszystkim zarzut naruszenia przez Szefa KAS art. 134 k.p.a. w kontekście wskazywanej przez Skarżącą okoliczności błędnego ustalenia uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził bowiem jedynie niedopuszczalność odwołania, wskazując na brak przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej), a nie z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez Skarżącą. Z treści zaskarżonego postanowienia, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie wynika, aby Szef KAS wskazywał na upływ termin do złożenia przez Stronę odwołania z [...] maja 2023r., oraz że było to podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania. Za skuteczne nie mogły być też uznane podnoszone w skardze zarzuty naruszenia u.d.i.p. i Konstytucji RP. Skoro bowiem Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że nie jest dopuszczalne odwołania od pisma informacyjnego DIAS, skierowanego do Skarżącej w związku z zapytaniem, które nie dotyczyło informacji publicznej, to Szef KAS nie stosował ani u.d.i.p. ani Konstytucji, lecz wyłącznie przepisy k.p.a., na które prawidłowo wskazał w postanowieniu. Warto podkreślić, że u.d.i.p. zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji oraz, że przepisy k.p.a. do tego postępowania stosuje się jedynie w przypadku wskazanym w u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje formę decyzji wyłącznie w dwóch sytuacjach: gdy organ odmawia udostępnienia danych publicznych (co w sprawie nie miało miejsca), bądź umarza postępowanie prowadzone w przedmiocie ich udostępnienia (co również nie miało w sprawie miejsca). W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. W judykaturze utrwalone jest ponadto stanowisko, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy: - nie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 u.d.i.p.; - dana informacja nie stanowi informacji publicznej; - nie dysponuje on tą informacją; - w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb postępowania. Pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska organu zobowiązanego jest skarga na bezczynność, skierowana do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 3134/14). Skoro DIAS, na wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2023r. o udostępnienie informacji publicznej, udzielił odpowiedzi pismem z [...] maja 2023r., wskazując, że żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, to prawidłowe było uznanie przez Szefa KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pismo to nie stanowiło decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób również zakwestionować stanowiska Szefa KAS, że skoro DIAS twierdzi w ww. piśmie informacyjnym skierowanym do Skarżącej, że żądana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej, to takiego pisma nie sposób uznać za decyzję, od której przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Szefa KAS. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym nie ma aktu, którym związany byłby organ i od którego strona mogłaby złożyć odwołanie, wniesione przez Skarżącą pismem z [...] maja 2023r., to prawidłowe było uznanie przez Szefa KAS, że jest ono niedopuszczalne, na mocy art. 134 k.p.a. 4. Sąd, reasumując stwierdza, że rację miał Szef KAS uznając, że skoro żądana przez Skarżącą informacja nie mieściła się w pojęciu informacji publicznej, o czym Skarżącą zawiadomiono w ww. piśmie DlAS z [...] maja 2023r., będącym odpowiedzią na wniosek z [...] kwietnia 2023r. o udostępnienie informacji publicznej, to należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą odwołania od ww. pisma DIAS. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.