II SA/Wa 1505/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spraw.), WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi L.W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].08.2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt. 4 i art. 9 pkt. 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm., dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a. orzekł o utracie przez L.W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że utrata statusu osoby bezrobotnej przez L.W. nastąpiła z powodu nie stawienia się w Urzędzie Pracy W. w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W dniu 16 lipca 2008 r. do urzędu pracy W. wpłynęło pismo L.W. z którego wynika, że będąc w urzędzie pracy w dniu 27 czerwca 2008 r. uzyskała informację, iż utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2008 r. z powodu nie rozliczenia się z otrzymanego skierowania do pracy. W swoim piśmie L.W. nadto podniosła, że dokonała rozliczenia z otrzymanego skierowania do pracy w dniu 4 kwietnia 2008 r., co potwierdza posiadana przez nią kserokopia w/w skierowania. W związku z powyższym wniosła o przywrócenie statusu bezrobotnej od dnia [...] kwietnia 2008 r. W konkluzji swojego pisma wywiodła, że nie otrzymała żadnej korespondencji w formie pisemnej dotyczącej utraty statusu osoby bezrobotnej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt. 6 i ust. 4 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia Wojewoda Mazowiecki stwierdził uchybienie przez L.W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydenta W. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Decyzja została wysłana na wskazany przez L.W. adres do korespondencji, przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru w dniu 25 kwietnia 2008 r. Na skutek niemożności jej doręczenia w dniu 28 kwietnia 2008 r. przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym na okres 7 dni. W dniu 5 maja 2008 r. list polecony awizowano powtórnie, zaś w dniu 13 maja 2008 r. list został zwrócony do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Organ stwierdził, że decyzję uważa się za doręczoną w dniu 12 maja 2008 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej. Strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania, a także o terminie i sposobie jego złożenia. L.W. złożyła odwołanie w dniu 16 lipca 2008 r. Odwołanie zostało więc złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się L.W., która pismem z dnia 25 września 2008 r. (data nadania – 26 września 2008 r.) złożyła skargę na ostateczne w toku instancji postanowienie Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] kwietnia 2008 r., nadto o doręczenie jej decyzji dotyczącej utraty statusu bezrobotnej. Wskazała, że w związku z faktem, iż nie została skutecznie przez urząd pracy zawiadomiona o utracie statusu bezrobotnej, nie mogła odwołać się do Wojewody Mazowieckiego od decyzji organu I instancji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W konkluzji skargi podniosła, że jeżeli przesyłka listowa była prawidłowo do niej zaadresowana, to prawdopodobnie decyzja nie została jej doręczona w wyniku błędu pracownika poczty. Budynek w którym obecnie mieszka posiada bowiem potrójną numerację lokalową (istnieją w nim trzy lokale o nr [...]) i w związku z tym dość często dochodzi do pomyłek w doręczaniu korespondencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a. przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty, w ocenie Sądu nie wynika jednak w sposób oczywisty data drugiego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącej. Bezsporna jest bowiem jedynie data pierwszego awiza – 28 kwietnia 2008 r., co potwierdza adnotacja doręczyciela oraz okrągła pieczęć poczty z w/w datą na kopercie. Z załączonej koperty nie wynika zaś w sposób wyraźny data powtórnego awizowania. Przy powtórnym awizowaniu znajduje się jedynie odręczny zapis - "505", znajdujący się na przy okrągłej pieczęci poczty z datą 28.04.2008 r. Przedmiotowy zapis, dodatkowo bez wskazania osoby (brak podpisu), która go umieściła na kopercie, zdaniem Sądu nie oznacza w bezsporny sposób daty 5 maja 2008 r., którą to przyjął organ II instancji jako datę powtórnego zawiadomienia. Nadto, powtórne awizo winno nastąpić po upływie terminu 7 dni od pierwszego zawiadomienia, czyli w dniu 6 maja 2008 r. Tym samym, przyjmując nawet, że zapis znajdujący się na kopercie "505" oznacza datę 5 maja 2008 r., należy uznać, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni. Na organie I instancji spoczywa więc nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do wniesienia odwołania do organu II instancji i umożliwi skarżącej skorzystanie z tego prawa. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, należało postanowić jak w sentencji.