II SA/Wa 1509/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Szef Służby Celnej, powołując w podstawie prawnej art. 58 § 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji własnej z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania B. K. na stopień [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 223 ust. 1 pkt 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował B. K. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. B. K. zaskarżyła ww. akt mianowania wskazując, że przy jego wydaniu organ nie wziął pod uwagę faktu pełnienia przez nią funkcji [...] w Izbie Celnej w W. od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] lipca 2006 r. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (akt mianowania) w zakresie określenia korpusu, przyjmując, że odwołanie złożono z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2072/11 stwierdził jej nieważność, uznając, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Sąd, mając na względzie oświadczenie strony złożone na rozprawie o wniesieniu do organu wniosku o przywrócenie terminu, zobowiązał organ do ustalenia, czy skarżąca złożyła taki wniosek. Sąd wskazał, iż w przypadku, gdyby odnotowano fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu, organ zbada zasadność wniosku B. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności kiedy skarżąca dowiedziała się o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządziła i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od aktu mianowania. Natomiast w przypadku, gdyby skarżąca wniosku o przywrócenie terminu nie wniosła, organ pouczy stronę o możliwości jego złożenia, informując o treści art. 58 K.p.a. i dopiero po jego ewentualnym wniesieniu i rozpatrzeniu organ może rozpoznać merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawomocny wyrok wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2012 r. Organ, kierując się zaleceniami Sądu, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do B. K. o przekazanie kopii wniosku o przywrócenie terminu wraz z potwierdzeniem daty jego nadania, ewentualnie daty jego wpływu do organu. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. zainteresowana wyjaśniła, że dokumenty w postaci odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostały złożone przez nią osobiście do organu oraz wskazała, że kierując się ufnością wobec pracodawcy, nie odebrała potwierdzenia złożenia ww. pism. Podtrzymała jednocześnie oświadczenie złożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Organ stwierdziwszy, iż nie otrzymał wniosku o przywrócenie terminu, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. pouczył B. K. o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 K.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zainteresowana wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, składając jednocześnie odwołanie. Minister Finansów postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r., powołując w podstawie prawnej art. 58 § 2 i art. 59 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił B. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi zainteresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 2050/12 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ był związany oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2071/11 wydanym w przedmiocie mianowania B. K. na stopień służbowy, akceptującą właściwość Szefa Służby Celnej w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy nie Minister Finansów, lecz Szef Służby Celnej był właściwy do wydania kwestionowanego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 59 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.). Zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. skutkująca wyeliminowaniem ww. postanowienia z obrotu prawnego. W następstwie powyższego orzeczenia Szef Służby Celnej, zgodnie z właściwością, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do postanowień art. 58 § 2 K.p.a., przywrócenie terminu dla dokonania określonej czynności jest uzależnione od łącznego spełnienia czterech przesłanek: wniesienia przez stronę prośby o przywrócenie terminu, dochowania terminu do wniesienia wniosku - w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, dokonania czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano oraz uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Organ wskazał, iż nie dysponuje dowodem potwierdzającym fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu wraz z pierwotnym odwołaniem. Również zainteresowana nie dysponuje żadnym dowodem, nawet w postaci kopii wniosku, potwierdzającym, że wniosek o przywrócenie terminu został przez nią złożony. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należałoby w trybie art. 134 K.p.a., stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże organ zobligowany był wskazaniami Sądu odnośnie pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu i zainteresowana taki wniosek złożyła. Powołała się w nim na okoliczności, które uniemożliwiły jej wniesienie odwołania w ustawowym terminie, tj. stanowisko Szefa Służby Celnej, że akt mianowania na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej oraz brak pouczenia o środkach zaskarżenia. Wskazała, iż o możliwości zaskarżenia aktu mianowania jako decyzji administracyjnej dowiedziała się z pisma Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem organu, strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia nastąpiło bez jej winy. Organ zauważył jednak, że strona winna w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu złożyć wniosek o jego przywrócenie. Z akt sprawy wynika, że strona składając odwołanie w dniu [...] listopada 2010 r. znała treść pisma Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2010 r. odnośnie możliwości zaskarżania aktów mianowania w trybie administracyjnym, co oznacza, że zapoznała się z tym pismem pomiędzy [...] a [...] listopada 2010 r. Datą, od której należy liczyć 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., jest dzień, w którym strona mogła najpóźniej zapoznać się z ww. pismem, tj. [...] listopada 2010 r. Jednakże, w terminie 7 dni od tejże daty (do dnia [...] listopada 2010 r.) do organu nie wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że odnośna przesłanka przywrócenia terminu nie została spełniona. Końcowo organ zauważył, iż skoro strona wyjaśniła, że przyczyną uchybienia terminu był brak pouczenia o możliwości odwołania się, zaś strona uzyskała taką informację w 2010 r. i w dniu [...] listopada 2010 r. złożyła odwołanie do Szefa Służby Celnej, to brak jest podstaw do przyjęcia innych przyczyn uchybienia terminu i określenia innej daty ustania tych przyczyn. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie B. K. wniosła o jego uchylenie w całości jako naruszającego prawo oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 K.p.a. poprzez zastosowanie błędnej wykładni normy prawnej zawartej w tym artykule oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 9 i 8 K.p.a. W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż działanie organu polegające na wykonaniu wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2072/11 poprzez pouczenie "o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 K.p.a." z jednoczesną intencją odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, świadczy o próbie nadużywania przez organ władztwa administracyjnego oraz stanowi naruszenie podstawowych zasad działania organów administracyjnych określonych w K.p.a. Zdaniem skarżącej, nierzetelne i krzywdzące jest stanowisko organu, że fizyczny brak wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] listopada 2010 r. jest wynikiem niezłożenia go przez skarżącą, a nie wynikiem braku należytej staranności w działaniu organu, do którego wniosek został faktycznie złożony i który prawdopodobnie wniosek zagubił. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę B. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. (akt mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej) w zakresie określenia korpusu, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2072/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Sąd, mając na względzie złożone na rozprawie oświadczenie strony o wniesieniu do organu wniosku o przywrócenie terminu, zobowiązał organ do ustalenia, czy skarżąca złożyła taki wniosek. W przypadku, gdyby odnotowano fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu, Sąd zobowiązał organ do zbadania zasadności wniosku B. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności daty, w której skarżąca dowiedziała się o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od aktu mianowania oraz czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządziła i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od aktu mianowania. Natomiast w przypadku, gdyby skarżąca wniosku o przywrócenie terminu nie wniosła, organ będzie zobligowany do pouczenia strony o możliwości jego złożenia i poinformowania o treści art. 58 K.p.a. Dopiero po ewentualnym wniesieniu i rozpatrzeniu tego wniosku organ będzie mógł rozpoznać merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei w myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.), zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są dla organu wiążące, przy czym ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu w sprawie zaś wskazania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym jej rozpoznaniu. Instytucję przywrócenia terminu przewiduje art. 58 K.p.a. zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Uwzględniając wytyczne zawarte w ww. wyroku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uznał, iż w aktach administracyjnych sprawy oraz aktach osobowych brak jest wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż zaskarżając akt mianowania złożyła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ pouczył skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 58 K.p.a. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej w dniu [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca złożyła do organu "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r." wraz z "odwołaniem" od ww. decyzji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe. Organ bowiem uznając, iż skarżąca uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia stwierdził jednocześnie, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. błędnie przyjmując, iż datą, od której należy liczyć 7-dniowy termin jest dzień [...] listopada 2010 r. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w sytuacji, gdy organ pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. pouczył skarżącą o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i skarżąca wniosek taki złożyła, jako datę ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku przyjąć należało dzień doręczenia skarżącej ww. pisma, tj. [...] sierpnia 2012 r. Stanowisko to, wbrew twierdzeniom organu, nie posiada cech dowolności, lecz jest konsekwencją związania organu wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. i prawidłowej realizacji tychże wytycznych. Sąd jednoznacznie wskazał, iż w przypadku uznania, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, organ pouczy ją o możliwości złożenia wniosku, zaś po jego ewentualnym wniesieniu i rozpatrzeniu organ będzie mógł rozpoznać merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby zatem uznać, jak to uczynił organ, że niezależnie od faktu pouczenia skarżącej o prawie do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i faktycznego jego wniesienia, 7-dniowy termin z art. 58 § 2 K.p.a. należy liczyć od dnia [...] listopada 2010 r., to wytyczne Sądu miałyby w istocie charakter fikcyjny, zaś ich realizacja pozostawałaby bez wpływu na sytuację prawną skarżącej. Sformułowane przez Sąd wytyczne odnośnie pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz okoliczność jego wniesienia pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (z zachowaniem 7-dniowego terminu od daty doręczenia ww. pisma organu), obligują organ do rozpatrzenia tego wniosku na gruncie zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącej (art. 7 K.p.a.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 58 § 2 w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. Podjęcie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia w realiach niniejszej sprawie w istocie godzi w zasadę ciążącego na organie obowiązku udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku z art. 153 P.p.s.a. obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o jednoczesne "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r." Sąd zauważa, iż posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne (art. 145 § 1 P.p.s.a.) i nie jest władny zastąpić organu w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie Szef Służby Celnej w pełni uwzględni wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. oraz stanowisko zawarte w niniejszym orzeczeniu. Końcowo Sąd zauważa, że środek zaskarżenia złożony przez skarżącą od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. w okolicznościach niniejszej sprawy winien być traktowany jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. oraz 13 lutego 2013 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji.