II SA/Wa 1512/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. K. świadczenia w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. R. K. nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Jak wynika z akt sprawy na przestrzeni 61 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, strona udowodniła 23 lata, 6 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udokumentowany okres ubezpieczenia wynoszący 2 lata, 4 miesiące i 10 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W okresie od 26 marca 1994 r. do 16 stycznia 2011 r., tj. przez okres wynoszący ponad 16 lat, R. K. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec strony w wyżej wymienionym okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r. dopiero od 22 stycznia 2015 r. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS strona została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od 22 stycznia 2015 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast wcześniej orzeczona częściowa niezdolność do pracy od 22 grudnia 2011 r. do 21 stycznia 2015 r, nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Z treści wniosku z dnia 30 maja 2016 r. wynika, że ubezpieczony nadużywał alkoholu, co spowodowało, że nie podejmował zatrudnienia, a tym samym nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność nie może być uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, a zwłaszcza spowodowany nadużywaniem alkoholu. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy z powodu nadużywania alkoholu. Alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia oraz nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Pojawienie się tej choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Nadużywanie alkoholu nie może stanowić usprawiedliwienia dla wykazanej ponad 16-letniej przerwy w ubezpieczeniu. Z akt sprawy wynika, że w okresach od 22 grudnia 2008 r. do 16 stycznia 2011 r. i od 5 lutego 2011 r. do 14 czerwca 2011 r. ubezpieczony był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy, nie stanowi ani okresu składkowego, ani okresu nieskładkowego. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy Prezes ZUS stwierdził, że nie może uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy wskazać bowiem, że świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu właśnie we wspomnianej ustawie. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzje Prezesa ZUS. Skarżący nadmienił, że spełnia wszystkie warunki opisane w art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdził, że wygrał walkę z chorobą alkoholową, nie pije od przeszło dziewięciu lat. W 2008 r. zarejestrował się jako bezrobotny i szukał pracy. Pracował dorywczo, by w końcu otrzymać umowę o pracę. Pojawiły się jednak problemy ze zdrowiem, amputowano mu część nogi, wszczepiono endoprotezę, która - wadliwie zamontowana - wymaga ponownej operacji. Skarżący od kilku lat nie wychodzi z domu i jestem skazany na łaskę innych. Matka skarżącego zmarła rok temu, skończyło się też prawo do zasiłku rehabilitacyjnego. Otrzymywany zasiłek socjalny nie wystarcza nawet na podstawowe potrzeby. Skarżący podkreślił, że gdyby nie pojawiła się choroba, nadal by pracował i uzyskałby prawo do renty czy emerytury. Na podjęcie pracy skarżącemu nie pozwala zdrowie. Skarżący stwierdził również, że alkoholizm to choroba, z którą wielokrotnie próbował skończyć. Ostatecznie przestał pić i zaczął pracować, uczciwie zarabiać i uczciwie żyć. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 748 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Przede wszystkim organ jest zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zaznaczenia wymaga, że zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony. Wprawdzie, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ, wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia i rozważenia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie bezspornym jest, że skarżący R. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, zaś orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. komisji lekarskiej ZUS stwierdzono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 22 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Nie jest również kwestionowane, że ww. nie posiada niezbędnych środków utrzymania, bowiem jedynym jego dochodem jest zasiłek stały w kwocie 604,00 zł brutto, która jest niższa od najniższej emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynoszącej w dacie orzekania przez organ 880,45 zł brutto. Powyższa kwota wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1682), która weszła w życie z dniem 1 marca 2015 r. (art. 12 ustawy zmieniającej). W tym stanie rzeczy konieczne było poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń oraz poddanie stanu faktycznego sprawy wnikliwej ocenie pod kątem "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zauważyć przy tym należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem, ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, a jednocześnie osoba ta nie może, pomimo starań tych okoliczności przezwyciężyć. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być - jak czyni to organ - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w okresie 10 lat przypadających przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym zgodnie z art. 57 ust. 1 i art. 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS - skarżący udokumentował 2 lata, 4 miesiące i 10 dni tych okresów. W okresie od dnia 26 marca 1994 r. do dnia 16 stycznia 2011 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ stwierdził przy tym, że w okresie przerwy w zatrudnieniu wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ przyjął, iż nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły wymienionemu kontynuowanie zatrudnienia. Jednocześnie organ, w oparciu o wniosek z 30 maja 2016 r., stwierdził, iż ww. przerwa w zatrudnieniu była spowodowana uzależnieniem skarżącego od alkoholu. Powyższa konstatacja organu pozostaje jednak przedwczesna, bowiem nie została poparta szerszą argumentacją podlegającą weryfikacji na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że poddał się terapii, chodził na spotkania grupy AA i w rezultacie kilka lat temu przestał pić. W skardze do Sądu wskazał zaś, że nie pije od ponad 9 lat. Po zerwaniu z nałogiem rozpoczął pracę w [...] w P., jednak nie wypracował wymaganego stażu ubezpieczeniowego z powodu poważnych problemów zdrowotnych, m.in. amputacji stopy i nieudanej operacji wszczepienia endoprotezy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że jakkolwiek alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności charakteryzujących określony przypadek w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Jak wiele bowiem innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia, przy czym w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia, z jednym wszakże zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/11, publ. LEX nr 1110206). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższy pogląd, że choroba alkoholowa - co do zasady - nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia. Jednak w sytuacji, gdy zainteresowany podejmuje leczenie, obowiązkiem organu jest rozważenie tej okoliczności na tle stanu faktycznego sprawy, jako elementu niezależnego od skarżącego i tym samym usprawiedliwiającego brak aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. W zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań organu odnośnie choroby alkoholowej skarżącego oraz faktu jej leczenia. Poprzestanie organu na stwierdzeniu, że przyczyną przerwy w zatrudnieniu było uzależnienie od alkoholu, co wyklucza możliwość uznania, iż w sprawie wystąpiły okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest przedwczesne. Organ, wobec twierdzeń skarżącego o poddaniu się terapii z powodu choroby alkoholowej, winien zatem w pierwszej kolejności wezwać stronę do udokumentowania tych twierdzeń a następnie, w zależności od wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, podjąć rozstrzygnięcie, kierując się wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.