II SA/Wa 1514/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji – oddala skargę w całości – Skarżący Z. R. w dniu [...] września 2013 r. został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w W. do Ośrodka Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego [...] Sp. z o.o. celem odbycia szkolenia pt. "[...]" w okresie od 1 października 2013 r. do 28 października 2013 r. W związku z powyższym, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], przyznał skarżącemu prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia 1 października 2013 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie tj. maksymalnie 120% podstawowej wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na fakt, że skarżący Z. R. w dniu [...] października 2013 r. zakończył szkolenie, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utracie przez wymienionego prawa do stypendium z dniem [...] października 2013 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, sprecyzowanego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Po złożeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej m.in. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w oparciu o art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. i zażądał wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wszystkich instancji, jako bezprzedmiotowych i niewykonalnych w dniu ich wydania oraz wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zażądał uzupełnienia decyzji Ministra o przysługujące mu rozstrzygnięcie na zawarty w podaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. orzekającej o utracie prawa do stypendium, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja Wojewody nie wyjaśniła sprawy. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionych wniosków Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówił uzupełnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] lutego 2014 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r.), Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Ponadto pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą "Na Postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Z. R. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie: 1. "nieważności decyzji Ministra z [...] stycznia 2014r. (...), 2. nieważności Postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Po sprecyzowaniu żądania, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Ponadto pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 61 a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Podkreślono, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zatem oczywiste jest, iż zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że podstawą wydania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stanowił m.in. art. 111 k.p.a. Stosownie do jego treści strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten z mocy art. 126 k.p.a. stosuje się do postanowień. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym – zażaleniowym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23). Ponadto postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. również nie jest zaskarżalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (sygn. akt II SA 1434/97, Lex nr 41281) zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji lub postanowienia, to wniosek o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalny. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 61a w związku z art. 144 k.p.a. Zatem zaistniała okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. W skardze z dnia 21 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia oraz o zawieszenie postępowania z urzędu. W uzasadnieniu podał, że zawieszenie postępowania jest podyktowane faktem, iż w dniu [...] i [...] czerwca 2014 r. złożył do organu wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie weryfikacji orzeczeń Prezydenta Miasta W. oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto stwierdził, że znajduje się w ubóstwie i wskazał na prowadzone w jego sprawie postępowania administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że stwierdzenie nieważności aktu prawnego stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna z urzędu lub na wniosek postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz jako organ kasacyjny. Stąd też zasadnym jest, że wniesienie przez skarżącego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Stąd też przed wszczęciem postępowania organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania i na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Z kolei stosownie do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem w przepisie tym zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są nimi wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania i co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast drugą z nich jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w przepisie, lecz należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. O tej ostatniej przesłance poglądy doktryny sprowadzają się do uznania ich jako przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania i w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia – zdaniem Sądu z taką okolicznością. Otóż ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156 – 159 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, tylko postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei według treści art. 142 k.p.a., postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpoznawanej sprawie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zostało wydane w oparciu o art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1), zaś organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Z kolei uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b), a w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Zatem na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego), nie służy zażalenie. Stąd też zgodnie z cytowanym już wyżej przepisem art. 126 k.p.a., nie można było wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowienia o odmowie uzupełniania decyzji, ponieważ nie przysługuje od niego zażalenie. Dodać wreszcie należy, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie tegoż przepisu, a zatem zasadnym jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji administracyjnej. Godzi się dodać również skarżącemu, że w myśl art. 124 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd zawiesza postępowanie z urzędu: 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3; 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu; 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 56. Natomiast na podstawie art. 125 § 1, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej; 3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu; 4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł żadnej z wymienionych powyżej przesłanek do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem złożenie do organu wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie weryfikacji orzeczeń Prezydenta Miasta W. oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie stanowi przeszkody uzasadniającej takie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.