II SA/Wa 1518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Teresa Zyglewska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Skarżąca K. K. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. zwróciła się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z wnioskiem m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych dotyczących wojskowej renty inwalidzkiej [...] jej zmarłego męża wydanych po 1 stycznia 1999 r., a to z dnia [...] marca 1999 r., z [...] czerwca 1999 r., z [...] maja 2000 r., z [...] czerwca 2001 r., z [...] czerwca 2002 r., z [...] marca 2003 r., z [...] marca 2004 r., z [...] marca 2006 r. i z [...] marca 2008 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 31 i art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) w zw. z art. 156 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, a w uzasadnieniu podał, że przyjęty sposób waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych jest właściwy. Po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] stycznia 2009 r. od powyżej decyzji, Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...], przekazał powyższą sprawę do rozpoznania przez Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zarzuca skarżąca decyzjom waloryzacyjnym wydanym po 1 stycznia 1999 r., będące podstawą stwierdzenia nieważności tych decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnieje niewymierna, ale dość wyraźna różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa a naruszeniem, które może być kwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, w rozpatrywanej sprawie organowi emerytalnemu w W. nie można zarzucić popełnienia błędu, braku należytej staranności, jak też nieznajomości przepisów, na podstawie których waloryzowano zainteresowanej wojskowe świadczenie emerytalno – rentowe. Skarżąca zarzuciła niezgodne z prawem wydawanie decyzji waloryzacyjnych przez wojskowy organ emerytalny, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, polegającą na tym, iż zasady waloryzacji emerytur wojskowych mają zastosowanie do emerytów wojskowych, którzy uzyskali uprawnienia przed wejściem w życie znowelizowanych zasad waloryzacji rent i emerytur wojskowych. Tymczasem waloryzację emerytury wojskowej organ przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Nadmieniono, że odwołanie skarżącej od decyzji wojskowego organu emerytalnego o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego oraz wypłaty odsetek sąd powszechny oddalił i tym samym zaakceptował stanowisko wojskowego organu emerytalnego w przedmiotowej decyzji. Przepis nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt K 4/99) orzekł o zgodności art. 6 ustawy zaopatrzeniowej z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wprawdzie kwestionowane przepisy zmieniły w stosunku do określonej grupy świadczeniobiorców metodę (sposób) waloryzacji, zachowały jednak samo założenie stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanych świadczeń emerytalno – rentowych oraz przewidziały mechanizm umożliwiający jego urzeczywistnienie. Mimo zmiany przepisów, istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń emerytalno-rentowych do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została naruszona. Innymi słowy – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji, ale jedynie do zmiany metody waloryzowania ich wysokości. Naruszenie oczekiwań co do przewidywanego poziomu przyszłych świadczeń nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do waloryzacji". Co więcej, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zasada równości wobec prawa wręcz uzasadnia dokonaną zmianę polegającą na zrównaniu zasad waloryzacji świadczeń emerytalnych żołnierzy zawodowych (i to niezależnie od daty zakończenia przez nich służby) z zasadami dotyczących pracowników, stwierdzając: "istotna podmiotowa różnica (podstawa zróżnicowania statusu prawnego) ma tu miejsce do czasu pozostawania w służbie (co wyraża się między innymi systemem płacenia składek i odrębnymi warunkami nabycia prawa do świadczeń), natomiast później osoba taka staje się przede wszystkim emerytem i winna zasadniczo podlegać ogólnym regulacjom dotyczącym tej grupy osób". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o "anulowanie zasądzonej opłaty [...] zł na rzecz wojskowego biura emerytalnego w W.". Natomiast w uzasadnieniu podała, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin obowiązująca do 31 grudnia 1998 r., miała w części zrekompensować uciążliwości służby wojskowej, stąd też objęcie znowelizowaną ustawą wszystkich niezależnie od daty zakończenia służby jest krzywdzące i nie było żadnych przesłanek do tak niekorzystnej zmiany, zaś zaskarżona decyzja legalizuje to drastyczne naruszenie prawa. Reasumując, nosi ona znamiona rażącego naruszenia prawa, brak ochrony praw słusznie nabytych i prawo w tej sytuacji zadziałało wstecz. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że rozpoznawana sprawa podlega kognicji sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Na samym wstępie odnieść się należy do wniosku organu o odrzuceniu skargi i stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W myśl art. 180 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Natomiast według art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, zaś przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Stosownie do treści art. 31 ust. 1 powyższej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, a decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Z kolei od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4), co oznacza, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych k.p.a., a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana procedurze cywilnej, co w konsekwencji wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Zatem sprawa taka nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną, a w konsekwencji nie jest dopuszczalna – i tu należy się zgodzić z Ministrem Obrony Narodowej – kognicja sądu administracyjnego w tych sprawach, co dotyczy również trybów nadzwyczajnych, a na co wskazuje treść art. 32 ust. 2 tej ustawy. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 13 stwierdza, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednakże Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm, bowiem w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. W konsekwencji organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami k.p.a., jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku judykatury (vide: uchwała Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 – OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818). Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarga nie może być odrzucona, bowiem w wykonaniu cytowanego już w stanie faktycznym wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...], powyższą sprawę przekazano do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. W związku z tym organ jest tym wyrokiem związany, zaś sprawa stała się administracyjną, a w konsekwencji decyzja wydana przez Ministra Obrony Narodowej związała sąd administracyjny również w zakresie jej legalności i z tego też powodu podlega merytorycznemu – wbrew wnioskowi organu – rozpatrzeniu. Natomiast badając skargę pod tym kątem podlega ona – zdaniem Sądu – oddaleniu – ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i wobec powyższego stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wymagając jednocześnie ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95). Zatem nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jeśli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Z przytoczonych powyżej powodów nie sposób podzielić stanowiska skarżącej o rażącym naruszeniu prawa przy decyzjach waloryzacyjnych emeryturę wojskową po dniu 1 stycznia 1999 r. Z tego mianowicie powodu, że do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Natomiast mocą art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę i przepisowi art. 6 tej nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych, jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku wojskowych świadczeń emerytalnych dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej jej nie przewidywał. Podkreślić również należy, że – co wywiódł organ w zaskarżonej decyzji – cytowany już wyżej przepis art. 159 pkt 1 ustawy 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99 orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto z z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieźć, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe" w myśl którego od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%. Zatem w świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącej wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Dodać ponadto należy skarżącej, że Sąd nie jest uprawniony do anulowania – jak wnioskuje – "zasądzonej opłaty [...] zł na rzecz wojskowego biura emerytalnego w W.", bowiem została ona zasądzona przez sąd powszechny we wspomnianym już wyżej wyroku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.