II SA/Wa 152/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że renta w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie może zostać przyznana S.P. , gdyż w sprawie brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby możliwość jej przyznania. W dniu 16 października 2006 r. S.P. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując wniosek wskazał, że jego stan zdrowia jest bardzo zły i wymaga stałego leczenia, co wiąże się z wydatkami, zaś sytuacja rodzinno – majątkowa, zwłaszcza brak środków utrzymania, nie pozwala na normalne życie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.P. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Zaznaczył, że przerwy w ubezpieczeniu społecznym wystąpiły nie z jego winy, gdyż zostały spowodowane złą sytuacją na lokalnym rynku pracy. W tym czasie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. W ocenie skarżącego, napięcie i stres związany z brakiem pracy wywołał chorobę, która w konsekwencji doprowadziła do całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że ma na utrzymaniu rodzinę, która pozostaje bez niezbędnych środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, zatem procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów kpa. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nie nabycia przez S.P. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa Zakładu, fakt uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji w obliczu krótkiego stażu ubezpieczeniowego i licznych przerw w zatrudnieniu nie pozwala przyjąć, że nie nabył on uprawnień do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zaś przerwy w ubezpieczeniu bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieszczą się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem, jak wynika z akt administracyjnych i dokumentacji medycznej załączonej do skargi, już w 2004 r. skarżący miał problemy zdrowotne, które mogą uzasadniać brak aktywności zawodowej, a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS w ogóle nie uwzględnił faktu, że pojawiające się od 2004 r. dolegliwości skarżącego mogły mieć wpływ na powstanie całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, a przez to wcześniej ograniczały jego aktywność zawodową. Okres od 2004 r. mógłby odpowiednio zwiększyć staż ubezpieczeniowy w ostatnim dziesięcioleciu. Nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Ponadto, organ nie zwrócił uwagi, że S.P. , mając problemy zdrowotne, mimo wszystko podejmował zatrudnienie, jakkolwiek na krótko, ale okoliczność ta nie pozwala na wniosek, że unikał zatrudnienia, nawet wówczas, gdy korzystał ze statusu osoby bezrobotnej. Fakt ten niewątpliwie wskazuje, że aktywnie poszukiwał pracy. Co więcej, organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym zamieszkuje skarżący. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim przypadków, kiedy mamy do czynienia z osobą mającą problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież dużo mniejsza, niż osób zdrowych. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.