II SA/Wa 152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] września 2019 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz [...] M. S., zwanej dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca wystąpił [...] czerwca 2020 r. do organu I. instancji o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; z załączonego do wniosku rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...][...] Brygady Obrony Terytorialnej z [...] kwietnia 2020 r. wynika, że Wnioskodawcę powołano do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa i pełni ją w danej jednostce; Wnioskodawca oświadczył, że jego rodzina to: współmałżonek i córka a także, że nie otrzymał pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., - pismem z 30 czerwca 2020 r. wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku oraz - w celu weryfikacji uprawnień do zakwaterowana - do złożenia dodatkowego oświadczenia; Wnioskodawca w odpowiedzi - przy piśmie z [...] lipca 2020 r. – złożył aktualizację wniosku oraz oświadczenie, w którym wskazał, że - na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) - otrzymał pomoc finansową; do akt sprawy załączył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2012 r.; w jej myśl - na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – Wnioskodawcy przyznano pomoc finansową w kwocie 8 768,00 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że funkcjonariusz przedstawił akt notarialny z [...] października 2012 r. dotyczący nabycia lokalu mieszkalnego w [...] (o powierzchni użytkowej 45,15 m2); osobą uwzględnioną przy określaniu wysokości pomocy finansowej była p. M. S. (obecnie S.), - decyzją z [...] września 2019 r. odmówiono Wnioskodawcy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, - wobec skutecznego wniesienia odwołania sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu, - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu", żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo - za jego zgodą - w innej miejscowości, - w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, - wypłaty świadczenia mieszkaniowego; przy tym dla żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania w pierwszej kolejności jest realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; dopiero w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, - art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera natomiast katalog przesłanek negatywnych - wyłączają one możliwość realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego); zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, m.in. jeżeli on lub jego małżonek "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36)" – tak pkt 4; ust. 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6, - przedmiotem sprawy jest zatem ustalenie, czy można zrealizować wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego złożony przez żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej, który wcześniej był funkcjonariuszem Policji i - w ramach tej służby - otrzymał pomoc finansową, - przywołano regulacje normatywne, z których wynika ze żołnierz zawodowy nie może uzyskać ponownie pomocy mieszkaniowej o ile korzystał z niej już na podstawie uprzednio obowiązujących regulacji w zakresie zakwaterowania Sił Zbrojnych; wskazano też, że analogiczne reguły wyrażono wobec policjantów - w przepisach ustawy o Policji, - mając powyższe na uwadze wskazano, że cel pomocy finansowej przyznawanej funkcjonariuszowi Policji jest jasny i skonkretyzowany; w niniejszej sprawie prawo Wnioskodawcy, jako funkcjonariusza Policji, do lokalu mieszkalnego zrealizowano przyznając pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (decyzja z [...] listopada 2012 r.); w jej uzasadnieniu wskazano, że funkcjonariusz przedstawił akt notarialny nabycia odrębnej nieruchomości lokalu mieszkalnego w [...]; uzyskaną od Skarbu Państwa pomoc finansową, spożytkował na określony cel; w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie można pominąć - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - otrzymania przezeń pomocy finansowej od Skarbu Państwa - wypłaconej z funduszu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji czy Ministerstwa Obrony Narodowej; ubieganie się przez Wnioskodawcę o realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie jest więc uprawnione, - powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie pogląd taki podzielano. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię; upatrywano to w przyjęciu, jakoby z przepisu tego wynikało, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli już wcześniej (a przy tym również w czasie, gdy nie był jeszcze żołnierzem) otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową ze środków publicznych na cele mieszkaniowe - np. na podstawie przepisów ustawy o Policji; treść tego przepisu nie daje natomiast żadnych podstaw do takiego jego rozumienia; konsekwencją tego było jego bezpodstawne zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy, - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie; przejawem tego było przyznanie prymatu "wykładni celowościowej, historycznej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, nad jego językową; tymczasem sens przepisu - ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego - jest jasny, zrozumiały i jednoznaczny; bezzasadne przyjęto, że "skorzystanie przez żołnierza będącego funkcjonariuszem Policji, z pomocy finansowej, wyłącza dopuszczalność ponownej realizacji prawa do kwatery"; tymczasem charakter art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - będącego wyjątkiem od reguły, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 tej ustawy) - wyklucza wykładnię rozszerzającą, - art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie; w konsekwencji odmówiono przyznania Wnioskodawcy, przysługującego mu uprawnienia ustawowego, związanego z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wyznaczających zakres prawa do zakwaterowania dla żołnierzy zawodowych - ustanowionego art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu. Nie było dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładnia granic wyłączenia danego uprawnienia, opisanych art. 21 ust. 6 pkt 4 danego aktu. Na wstępie wypada odnotować, że w sprawie nie są w istocie sporne jej uwarunkowania faktyczne – Wnioskodawca, przed podjęciem służby wojskowej, skorzystał z przewidzianej ustawą o Policji pomocy mieszkaniowej. Wobec poprzedniego z zreferowania faktów za organem, ich ponowne przetaczanie byłoby bezzasadne. Trafnie przy tym odnotował organ, że dotychczas w judykaturze – w szeregu orzeczeń (powołano je w uzasadnieniu decyzji) - wyrażano stanowisko, co do zasadności stosowania wykładni systemowej i celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniano w ten sposób konkluzję o braku - dla osób, które uprzednio skorzystały jako policjanci z pomocy mieszkaniowej - uprawnienia do świadczeń przysługujących w danym zakresie żołnierzom zawodowym - choć nie wynikało to expressis verbis z brzmienia stosownej regulacji. Przez szereg lat prawodawca nie nadał jednak odmiennego brzmienia, regulacjom w danym zakresie pomimo, że ich znaczenie budziło uzasadnione wątpliwości, a orzecznictwo sadów nie było jednolite - akceptacja poszerzającej wykładni wyłączenia od uprawnienia jest wszak przypadkiem wyjątkowym. W takiej sytuacji brak obecnie przesłanek dla konkluzji, że wyrażane w orzecznictwie poglądy - odnośnie szerokiego wyłączenia prawa do lokalu dla żołnierzy - oczywiście odzwierciedlały jego wolę. Jednocześnie odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3338/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - oddalono nim skargę kasacyjna na orzeczenie sądu I. instancji, w którym zakwestionowano stanowisko organu, co do braku możliwości uzyskania prawa do lokalu przez żołnierza zawodowego, gdy wcześniej uzyskał on pomoc mieszkaniowa jako policjant - wskazano m.in.: "W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP." a dalej: "w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik [...]. Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP [...]. Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych." a w końcu "o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.". Jak zauważono także: "art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię.". Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni to stanowisko podziela. Wypada też odnotować, że analogicznie orzeka obecnie sąd I. instancji także w innych sprawach, gdzie przedmiot sporu jest tożsamy (tak np. wyroki o sygn. akt II SA/Wa 149/21, 2224/20, 1779/20, 1361/20 i 1227/20 - dostępne w CBOSA). Wskazane na wstępie naruszenie przepisu prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do bezzasadnej odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz Wnioskodawcy. Ponieważ analogiczną wrażliwością były dotknięte orzeczenia organów dwu instancji, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba te akty. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 135 oraz art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.