II SA/Wa 1526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA: Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B.M. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B.M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że wnioskodawczyni zamieszkuje z synem w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m2, w którym brak jest instalacji gazu przewodowego. Wydatki mieszkaniowe od [...] września 2008 r. stanowiły kwotę [...] zł, opłata za zużycie wody w przeliczeniu na okres 1 miesiąca wyniosła [...] zł, co daje łącznie kwotę [...] zł, a po doliczeniu do tego ryczałtu na zakup opału z tytułu braku instalacji gazowej ([...] zł) [...] zł. Według ustaleń organu, dochód rodziny w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. za czerwiec, lipiec i sierpień 2008 r. to renta wnioskodawczyni – [...] zł miesięcznie i zasiłek stały jej syna – [...] zł miesięcznie. Łączny dochód wszystkich członków gospodarstwa domowego wyliczono na kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podało, że dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę między wydatkami na mieszkanie, a 15 % wskaźnikiem dochodu dwuosobowej rodziny. Wyliczono, że procentowy udział dochodów gospodarstwa domowego w wydatkach na mieszkanie przekroczył łączną ich kwotę co skutkuje tym, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenia chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwrócono uwagę, że w myśl powołanego przepisu art. 3 ust. 1 potrącenia komornicze, które potrącane są z zasiłku stałego syna nie obniżają jego dochodu dla celów wyliczenia dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.M. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zarzucając wadliwe obliczenie dochodów jej i syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarżąca w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2008 r. o odmowie przyznania jej dodatku mieszkaniowego, kwestionując wyliczony dochód jej dwuosobowej rodziny, wskazywała między innymi, że otrzymuje rentę w wysokości [...] zł łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozstrzygając w przedmiocie odwołania B.M. nie wyjaśniło kwestii uzyskiwania przez skarżącą w ramach dochodu dodatku pielęgnacyjnego i nie zajęło stanowiska co do tego, czy dodatek ten podlega zaliczeniu do dochodów gospodarstwa domowego na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz wskazanych w tym przepisie składek. Zgodnie ze zdaniem drugim wyżej wymienionego przepisu do dochodu nie wlicza się jednak określonych przychodów, w tym m.in. zasiłków pielęgnacyjnych. Wyjaśniając charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej należy stwierdzić, iż są to świadczenia porównywalne. Zasiłki pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), natomiast dodatki pielęgnacyjne w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353). Ten pierwszy, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonując porównania obu świadczeń należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z porównania przedstawionych wyżej przepisów wynika, iż oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, że jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, to jest zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego są identyczne. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Również treść art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176) świadczy o tym, że ustawodawca traktuje jednakowo obydwa świadczenia, bowiem w myśl powołanego przepisu wolnym od podatku dochodowego jest zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak też i dodatek pielęgnacyjny. Wszystko to pozwala uznać, że używane przez ustawodawcę, w różnych aktach prawnych pojęcia ,,zasiłek pielęgnacyjny" i ,,dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1700/02 (LEX nr 148863), z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 198/05 (LEX nr 196714) oraz z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 744/06 i z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1277/07 dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl. Zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym stanowi art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując, organ rozpoznając ponownie sprawę dodatku mieszkaniowego dla B.M. winien wyjaśnić kwestię pobierania przez nią dodatku pielęgnacyjnego, zaś wyliczając dochód rodziny na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych winien uwzględnić wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.