II SA/Wa 1534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. – przedstawiciela ustawowego małoletnich: M., K., A. i J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającą, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyznania M. D., działającej w imieniu małoletnich dzieci: M., K., A. i J. D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku po zmarłym ojcu E. D. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwały tej osobie. Przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za okoliczność taką uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że zmarły ojciec dzieci w okresach od [...] marca 1990 r. do [...] listopada 1991 r., od [...] listopada 1991 r. do [...] kwietnia 1994 r. oraz od ustania ostatniego okresu składkowego jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w grudniu 2006 r. do śmierci w dniu [...] września 2010 r. nie podejmował zatrudnienia, ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Ze sprawy nie wynika, aby w ww. okresach ojciec dzieci nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym zaocznie, Komisja Lekarska ZUS stwierdziła, że ojciec dzieci był całkowicie trwale niezdolny do pracy w dacie zgonu, oraz że brak jest danych na ustalenie powstania niezdolności do pracy przed datą zgonu. Organ podał, że nie zaistniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podniósł, iż łączny udokumentowany okres składkowy zmarłego w wieku 41 lat wynosi 7 lat, 6 miesięcy i 24 dni oraz 2 lata i 8 dni okresów nieskładkowych, a także 3 lata, 2 miesiące i 3 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. D. – przedstawicielki ustawowej małoletnich dzieci, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż zmarły ojciec dzieci pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] maja 2003 r. głównie z powodu schorzeń kręgosłupa. Wskazała, że był konsultowany w AM w L. ze wskazaniem do operacji kręgosłupa. Wskazała ponadto, że zmarły ojciec dzieci posiadał jedynie wykształcenie podstawowe co przy jego dolegliwościach kręgosłupa powodowało trudności w znalezieniu jakiejkolwiek pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS, odmawiając małoletnim dzieciom zmarłego E. D. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których ojciec dzieci nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, zmarły E. D. w dziesięcioleciu przyjętym przez organy ZUS, tj. od dnia [...] lipca 1998 r. do daty zgonu w dniu [...] września 2010 r. (początkowa data dziesięciolecia została przesunięta o okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy) wypracował okres składkowy i nieskładkowy w wysokości 4 lata, 8 miesięcy i 24 dni. Oznacza to zatem, że do wymaganego okresu 5 lat brakowało jedynie około 38 dni. Ponadto wskazać należy, że ojciec dzieci od 2001 r. był częściowo niezdolny do pracy, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponadto w okresie od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] maja 2003 r. ojciec dzieci pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2003 r. ojciec dzieci został wprawdzie uznany za osobę zdolną do pracy, jednakże w orzeczeniu tym zaznaczono, że istnieją przeciwwskazania do pracy wymagającej znacznego wysiłku fizycznego. W tej sytuacji trudno więc przyjąć argumentację organu, iż stan zdrowia zmarłego w dniu [...] września 2010 r. E. D. nie ograniczał, ani nie utrudniał możliwości wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Zwrócić ponadto należy uwagę na okoliczność, na którą zwracała również uwagę skarżąca, iż zmarły ojciec dzieci posiadał jedynie wykształcenie podstawowe. Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej okoliczności oraz wiek ojca dzieci w przedziale od 40 do 50 lat, niewątpliwie nie był on atrakcyjny na rynku pracy, na tle licznej rzeszy młodych ludzi poszukujących zatrudnienia. Sytuacji życiowej, w jakiej znalazł się ojciec dzieci, nie można niewątpliwie analizować bez zwrócenia uwagi na stan jego zdrowia. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż choroba kręgosłupa jest chorobą przewlekłą, wymaga stałego leczenia i znacząco ogranicza sprawność fizyczną chorego, a co za tym idzie ogranicza możliwości zatrudnienia. Wprawdzie lekarz orzecznik ZUS stwierdził u ojca dzieci całkowitą niezdolność do pracy od dnia chwili śmierci w 2010 r., to jednak nie można wykluczyć, że dolegliwe objawy tej choroby, nie występowały już przed tą datą. Skarżący nie utracił zdrowia w wyniku nagłego zdarzenia (wypadku) lecz w wyniku stale rozwijającej się choroby, która stopniowo mnoży dolegliwości i skutkuje coraz dotkliwszymi ograniczeniami. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą co prawda młodą, ale mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" jest przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek M. D. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci po zmarłym E. D., organ będzie obowiązany ponownie przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie stanu zdrowia ojca dzieci oraz realnych możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.