II SA/Wa 1536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców – uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Po rozpatrzeniu raportu skarżącego z dnia [...] maja 2004 r., Komendant Powiatowy Policji w H. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. z 1989 r. Dz. U. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz § 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], odmówił wymienionemu funkcjonariuszowi zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] stycznia 1983 r. do [...] czerwca 1987 r. W uzasadnieniu natomiast podano, że skarżący nie udokumentował faktu opłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, zaś decyzję doręczono skarżącemu w dniu [...] czerwca 2004 r. Raportem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący P. C. wniósł o zmianę na mocy art. 154 § 1 k.p.a. powyższej decyzji i w uzasadnieniu wskazał, że uprawnienia do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym nabył stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w rozumieniu przepisów art. 6 pkt 2 lit. a, b, i c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 50, poz. 291 ze zm.). We wskazanym bowiem wyżej okresie ukończył 16 rok życia, pozostawał z rodzicami – właścicielami gospodarstwa rolnego we wspólnym gospodarstwie domowym oraz stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany stosunkiem pracy. W tym czasie również codziennie dojeżdżał do szkoły średniej w H., oddalonej o 20 km od miejsca zamieszkania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalanie wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z dnia 6 grudnia 2001 r.(Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przedmiotowa sprawa, tj. decyzja z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy mówiąc, nie przewiduje się przy załatwianiu tego rodzaju spraw formy decyzji i z tego powodu należało postępowanie uznać za bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2011 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie ma żadnego związku z żądaniami wniosku oraz nie bierze pod uwagę obowiązujących w dniu [...] maja 2004 r. przepisów szczególnych, stanowiących podstawę do rozstrzygania sprawy co do jej istoty w całości, wskazanych także przez stronę postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że przepis art. 16 § 1 k.p.a., statuuje fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła. Zatem decyzja ostateczna może być wzruszona przez jej uchylenie (zmianę) w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161), przez jej uchylenie w trybie postępowania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1), przez uchylenie (zmianę) decyzji na postawie przepisów szczególnych. Jednakże wskazane procedury nie mogą być stosowane zamiennie, tzn. iż oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane wymiennie. Stosownie zaś do treści art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl natomiast art. 155 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie podziela opinii organu pierwszej instancji, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], nie stanowi decyzji administracyjnej. Jeśli więc policjant żąda ustalenia uposażenia (okresu wysługi lat uwzględnianego przy obliczaniu uposażenia) w związku z dotychczas nieudokumentowanymi okresami, to dla takiego działania organu przewidziana jest forma decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli funkcjonariusz złoży wniosek w trybie zwykłym k.p.a. dotyczący zmiany (ustalenia) wysługi lat, organ powinien wydać decyzję o zaliczeniu lub odmowie zaliczenia do wysługi lat okresów wskazanych przez policjanta. Przechodząc zaś na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka wydania decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Definiując w tym miejscu pojęcie "nabycia prawa" wskazano na sentencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01 w którym stwierdzono, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Mając zatem na uwadze, że treścią prawa nabytego będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 2006 wyd. 8, str. 711) należy stwierdzić, że decyzja odmawiająca zaliczenia danego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie stanowi decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] maja 2004 r. kształtuje sytuację prawną [...] P. C. i w konsekwencji była tą decyzją, na mocy której nabył on prawo. Stąd też zastosowanie do zmiany tej decyzji trybu określonego w art. 154 k.p.a., naruszałoby przepisy postępowania administracyjnego i z tych też względów wniosek skarżącego o zmianę w tym trybie decyzji odmawiającej zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, wliczenie wnioskowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podał, że mocą spornej decyzji nie nabył on żadnych praw, zaś okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika mogą być zaliczane do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji bez względu na to, czy w okresie pracy w tym gospodarstwie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ doszedł do przekonania, że powyższy przepis nie może mieć zastosowania, bowiem na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], skarżący P. C. nabył prawa i w tym względzie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01. Natomiast Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zawartego w cytowanym wyżej wyroku. Zauważyć przede wszystkim należy, że sporną decyzją odmówiono skarżącemu zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Zatem z jej treści wyraźnie wynika, że skarżący nie może "wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych (...) ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 37/04 – LEX 824729). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1188/04 w którym między innymi stwierdzono, że "Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku" (publik. LEX 164973). Niezależnie od powyższego pogląd taki znajduje swoje uzasadnienie w stanowisku doktryny. I tak "Z przeglądu zapatrywań doktrynalnych na zagadnienie braku nabycia praw przez stronę z decyzji wynika, że poza sporem jest to, iż decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla niej praw nabytych i to niezależnie od przedmiotu tego żądania (czy dotyczyło praw czy obowiązków)" (A. Adamiak, j. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 685). Reasumując, po zbadaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Sąd doszedł do przekonania, mając również na względzie przytoczone wyżej stanowisko judykatury i doktryny, że z jej treści nie wynika, aby skarżący mógł wyciągnąć dla siebie jakąkolwiek korzyść prawną, jak również wywieść jakiekolwiek uprawnienia, czy też sprecyzowane obowiązki bądź dla siebie, bądź też dla innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Wobec powyższego – wbrew stanowisku organu – stwierdzić należy, że skarżący P. C. nie nabył prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a. i w konsekwencji decyzja ta winna być uchylona, bowiem naruszyła przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodzić się należy z organem drugiej instancji, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] naruszyła prawo i winna być uchylona, bowiem decyzja z dnia [...] maja 2004 nr [...] jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji i w konsekwencji nie można tego postępowania uznać za bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, organy rozpatrując niniejszą sprawę ponownie winny przyjąć, że po pierwsze postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] nie było bezprzedmiotowe, a po drugie uwzględnić fakt nie nabycia przez skarżącego prawa na mocy tej decyzji w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., zaś w dalszej kolejności zbadać ją pod kątem pozostałych przesłanek zawartych w tym przepisie. Innymi słowy mówiąc, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 154 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem wykazanych powyżej uwag. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.