II SA/Wa 1539/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego S.A. z siedzibą w [...] na pismo Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] Przedsiębiorstwu Budownictwa Przemysłowego S.A. z siedzibą w [...] cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego S.A. z siedzibą w [...] (dalej, jako: skarżąca lub Spółka) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] (dalej, jako: PKP) z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca Spółka uznała bowiem, iż ww. pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r. stanowi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę PKP wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu PKP wskazała, że w dniu 31 maja 2024 r. do PKP wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) dotyczący udostępnienia informacji w postaci: 1. Treść umowy zawartej w sprawie zamówienia publicznego, dotyczącego wykonania dokumentach projektowo-technicznej dla remontu budynku dworca kolejowego w [...], z wybranym w przetargu biurem projektowym/projektantem/ wykonawcą, 2. Komplet załączników do umowy wskazanej w pkt 1 wniosku, 3. Treść ewentualnych zmian wprowadzonych do Umowy, o której mowa w pkt 1 wniosku (w szczególności zaś treści zawartych do tej umowy aneksów wraz z załącznikami), 4. Treść dokumentacji przetargowej, opublikowanej przez Zamawiającego i obowiązującej w postępowaniu przetargowym, na podstawie którego wyłoniony został wybrany wykonawca oraz zawarta została umowa, o której mowa w pkt 1 wniosku (w tym w szczególności SIWZ/ SWZ, Opis Przedmiotu Zamówienia, pytania i odpowiedzi z etapu przetargu). Pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. PKP udzieliła Spółce odpowiedzi. Rozpoznając wniosek PKP rozważyła, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną do udostępnienia której jest zobowiązana i oceniła, że pomimo, iż wnioskowane informacje są związane z wykonywaniem przez PKP S.A. zadań publicznych, to nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem próba ich uzyskania została podjęta w celu zaspokojenia prywatnego interesu, a nie w celu publicznym. Pismem z dnia 24 czerwca 2024r., skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2024r" znak [...], podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 czerwca 2024 r. W tych okolicznościach Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem PKP skarga podlega odrzuceniu. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi PKP uznała je za bezzasadne i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażane w pismach z dnia 12 czerwca 2024 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2024 r. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Podniosła, iż jej zdaniem decyzja w sprawie została wydana, a następnie – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – została ona kolejną decyzją utrzymana w mocy. Brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, mając na względzie ww. przepisy i określoną w nich kognicję sądów administracyjnych, bada dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jeżeli (z innych przyczyn) wniesienie skargi jest niedopuszczalne, skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. PKP poinformowało skarżącą Spółkę, iż żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Objęte skargą pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Nie sposób uznać zaskarżonego pisma za decyzję administracyjną, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych decyzji. Otóż niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Tak właśnie uczyniło PKP w zaskarżonym piśmie. Zaskarżone pismo nie jest także innym aktem niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. ani też czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, czyli w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia. Tymczasem zaskarżone pismo takich wymogów nie spełnia, zatem nie mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast jeżeli skarżąca Spółka uważa, iż żądane przez nią informacje mają walor informacji publicznej, to winna była wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność PKP. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek w trybie u.d.i.p. odnośnie do kwalifikacji żądanej informacji. Tak więc podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, ponieważ w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Skoro zaskarżone pismo ma charakter stricte informacyjny to skargę wniesioną do Sądu – jako niedopuszczalną należało odrzucić w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.