II SA/Wa 154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego oddala skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] października 2020 r.. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 21 ust. 6 pkt 3, art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm., dalej: ustawa o zakwaterowaniu) w zw. z art. 17 ust. 4, art. 120 i art. 121 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1456, dalej: ustawa o Agencji), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2020 r. r. o nadpłaceniu w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2018 r. na rzecz M. P. świadczenia mieszkaniowego w kwocie 61.278,00 zł i zobowiązaniu go do zwrotu tej kwoty. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że [...] maja 2020 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wpłynęła kserokopia aktu notarialnego, z którego wynika, że żona M. P. wykupiła [...] stycznia 2005 r. od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul [...] w [...], przy zastosowaniu pomniejszeń w cenie nabycia wynikających z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu – w brzmieniu z 2005 r. W tym stanie rzeczy M. P. w świetle przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów nie był uprawniony do otrzymywania w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2018 r. świadczenia mieszkaniowego. M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższej określoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2020 r., zarzucając organowi, że naruszył: 1. art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w sposób retroaktywny, 2. art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy o charakterze cywilno – prawnym w drodze decyzji administracyjnej, 3. art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, poprzez uznanie, że roszczenie o zwrot świadczenia mieszkaniowego nie uległo przedawnieniu, 4. art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt, 3 ustawy o zakwaterowaniu (który to przepis wszedł w życie 1 lipca 2010 r.) do czynności prawnej z 17 stycznia 2005 r. tj. naruszenie zasady ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa prawa i pewności stanowionego przez nie prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 133 z późn. zm.), zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Przepis ten wprowadził art. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), żołnierzowi zawodowemu, od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; - przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ustawodawca, przyznając prawo do zakwaterowania, określił również przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, tj. realizacji tego prawa w formie przydziału kwatery oraz w innej formie, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W świetle art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r., o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Bezspornym jest, że żona skarżącego w dniu [...] stycznia 2005 r. nabyła lokal mieszkalny od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przy zastosowaniu pomniejszeń w cenie nabycia wynikających z wynikających z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu z 2005 r. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy, niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do wypłaty skarżącej świadczenia mieszkaniowego, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, stwierdzając, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia mieszkaniowego we wskazanym w decyzji okresie. Zgodzić się należy z organem, że przepisy nie odnoszą się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na kanwie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w odniesieniu do stanów faktycznych, w których organy podejmowały rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz wnioskodawcy - żołnierza zawodowego, który sam lub jego małżonek nabyli lokal mieszkalny w sposób wskazany w powołanym przepisie. Tego rodzaju okoliczność, tj. nabycie przez małżonków lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia - bez względu na datę nabycia takiego lokalu, małżeński ustrój majątkowy między małżonkami w dacie nabycia lokalu, okoliczność czy lokal ten pozostaje nadal własnością małżonka, czy też nie, a także bez względu na okoliczność, czy małżonek w dacie nabycia lokalu pozostawał w związku małżeńskim z wnioskodawcą, czy też nie - traktowana była jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12 (CBOSA), "(...) ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy (...) pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 137/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1324/17). Z zasady tej wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, które mogą ograniczyć moc przepisów prawa w czasie, przez wyłączenie stosowania danych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu sił zbrojnych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy (tj. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), w brzmieniu dotychczasowym. Art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej nie przyjął zatem ograniczenia mocy obowiązującej przepisów zmienionych, w tym art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, do zdarzeń prawnych powstałych po ich wejściu w życie". A zatem skoro skarżący otrzymał świadczenie mieszkaniowe, mimo istnienia negatywnej przesłanki do realizacji świadczenia, o czym organ I instancji dowiedział się dopiero [...] maja 2020 r., to okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 1 ustawy zobowiązywała ona dyrektora oddziału regionalnego do wydania decyzji o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że organ, zobowiązując skarżącą do zwrotu świadczenia, naruszył art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że po otrzymaniu informacji, iż żona skarżącego nabyła lokal mieszkalny od Oddziału Regionalnego AMW w [...]. Organ z dniem [...] sierpnia 2011 r. zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego. Następnie, kierując się treścią art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu, wezwał żołnierza do zwrotu nadpłaconego świadczenia. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w analizowanym przypadku stosunek prawny - rozumiany jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa, co postuluje skarżący. Konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, iż roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu. Skoro bowiem administracyjnoprawny tryb dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego powstał, to w świetle bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw roszczeń administracyjnoprawnych Agencji, w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o zakwaterowaniu, stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej, tytułu VI Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 120 § 1 k.c., bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie staje się w świetle przepisów prawa wymagalne wtedy, gdy wierzyciel może skutecznie żądać wykonania świadczenia od dłużnika. W przypadku sprawy o charakterze administracyjnym, żądanie następuje z chwilą wydania odpowiedniego aktu (decyzji) administracyjnego (por. M. Pyziak - Szafnicka, Komentarz do art. 120 Kodeksu cywilnego, LEX 2018, t. 3). Uznać zatem można, że dopiero, gdy decyzja administracyjna, nakazująca zwrot świadczenia przez skarżącą, stała się ostateczna zaczął płynąć trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.