II SA/Wa 1543/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.); zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, po rozpatrzeniu odwołania J.M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że J.M. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dna [...] grudnia 2013 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w sprawie bezsporne jest, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, upłynął okres 12-miesięcznego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, tym samym została ziszczona przesłanka z art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Podał, że przyczyną zawieszenia J.M. w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 228 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. Sąd Rejonowy [...] w W. IV Wydział Karny pismem z dnia 18 marca 2015 r. poinformował, że niniejsza sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu zgodnie z kolejnością wpływu. Skoro przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona. Organ zaznaczył, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy obrazuje dezorganizację pracy w Referacie [...] w W. Z informacji przekazanych przez Naczelnika tego Urzędu w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r. wynika, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków funkcjonariusza nastąpiło w momencie, gdy został on czasowo przeniesiony do tej komórki organizacyjnej celem zwiększenia efektywności w rozpatrywaniu spraw. Zadania nałożone na pion postępowania, w związku z długotrwałą absencją, wymuszały dokonanie wielu zmian organizacyjnych i przyczyniło się do obciążenia pracą innych pracowników. Zwrócono również uwagę, że wobec rosnącego wpływu wniosków uzasadnionym było kolejne wzmocnienie kadrowe pionu postępowania o jedną osobę, co nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2015 r. na okres 6 miesięcy. Podkreślił, że przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych, co powoduje zablokowanie etatu, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z tym związanych. Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia innej osoby na czas nieobecności funkcjonariusza w służbie, spowodowanej zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych. W tej sytuacji nie można zatem przyjąć, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. Skoro funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej, której jest funkcjonariuszem to waga i rodzaj zarzucanego czynu przemawiały za zwolnieniem ze służby. Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i sposób prowadzenia tego postępowania nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej, które w oparciu o art. 105 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tego powodu organ nie mógł ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do jego winy czy niewinności. Szef Służby Celnej zaznaczył, że nie stanowi naruszenia prawa fakt doręczenia decyzji o zwolnieniu w trakcie niezdolności funkcjonariusza do służby z powodu choroby. Z treści przepisów ustawy o Służbie Celnej nie wynika, by funkcjonariuszom przysługiwała ochrona przed zwolnieniem ze służby w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości, na podstawie art. 109 powołanej ustawy, powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na niezastosowaniu zasady proporcjonalności przez niezrealizowanie uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi strony, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, co przyczyniło się do podważenia zaufania do władzy publicznej, a także art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku prawidłowego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, a w konsekwencji swobodne i dowolne przyjęcie, że zwolnienie ze służby funkcjonariusza dotkniętego chorobą [...], mieści się w zakresie uznania administracyjnego, 2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że interes społeczny, rozumiany jako interes Służby Celnej stoi w sprzeczności ze słusznym interesem skarżącego, przyjmując zasadę nadrzędności tego interesu nad słusznym interesem strony, a w konsekwencji uznanie, że zwolnienie ze służby jest zasadne. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Szef Służby Celnej nie rozpatrzył wnikliwie i szczegółowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie powtórzył argumentację podniesioną przez organ I instancji. Pominął także fakt choroby [...], a także dotychczasową nienaganną służbę. Podkreślił, że w dniu doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby przebywał już na zwolnieniu lekarskim, a Izba Celna w W. została o tym powiadomiona. Zaznaczył, że brak w ustawie o Służbie Celnej regulacji o ochronie pracownika przed rozwiązaniem stosunku pracy w czasie usprawiedliwionej niezdolności do pracy, nie może oznaczać całkowitej swobody i dowolności w realizacji uznania administracyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono jakie potrzeby wystąpiły po stronie pracodawcy uzasadniające zwolnienie go ze służby. W ocenie skarżącego okoliczność prowadzenia postępowania karnego nie może stanowić przesłanki usprawiedliwiającej zastosowanie najbardziej dotkliwej sankcji, jaką jest zwolnienie ze służby. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. o zwolnieniu J.M. ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Celem wskazanego przepisu było umożliwienie organom Służby Celnej zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w obowiązkach służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Przyjęte w ustawie o Służbie Celnej rozwiązania wskazują, że interesy zawieszonego funkcjonariusza ustawodawca zabezpieczył przez instytucje przewidziane w art. 109 ust. 1 i 3 tej ustawy oraz wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego. Po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli pozostaje w toku postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia oraz gdy takie są potrzeby służby, właściwi przełożeni uprawnieni są do rozwiązania z zawieszonym funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Bezsporne jest, że Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiesił J.M. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy w związku z wszczęciem postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zaznaczył, że w dniu 10 marca 2014 r. z Prokuratury Rejonowej [...] wpłynęła informacja o skierowaniu przeciwko J.M. aktu oskarżenia. Zostały zatem spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby określone w art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia wobec toczącego się postępowania karnego. Organ zwalniając J.M. ze służby nie był uprawniony do badania zasadności postawionych mu zarzutów w związku z prowadzonym postępowaniem karnym, ponieważ przesłanką zwolnienia była długość okresu zawieszenia, zależna od okresu prowadzonego przeciwko mu postępowania karnego. Jak już wcześniej wspomniano ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Celnej w W. zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. Organy Służby Celnej nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu J.M. ze służby w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), prawidłowo wskazując na interes społeczny. Zasadnie także uznały, że skoro skarżącemu, jako funkcjonariuszowi publicznemu, przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa, to waga i rodzaj zarzucanego czynu (przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego), przemawiały za zwolnieniem ze służby. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji pozwala na poznanie motywów jego zwolnienia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające prawidłowo także stwierdziły, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego funkcjonariusza ze Służbą Celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. W orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98 oraz z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05 (dostępnych pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl) zwrócono uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych. Organy zasadnie wskazały, że przejawem interesu społecznego były problemy kadrowo-organizacyjne, tj. przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację zadań nałożonych na Służbę Celną. W ocenie Sądu argumentację organu, popartą szczegółową analizą (dowód: pismo Naczelnika Referatu [...] w W. z dnia 8 kwietnia 2015 r.), należy uznać za przekonywującą, w dostateczny sposób uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie i mającą potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Szefa Służby Celnej, że fakt ponad 16-miesięcznego okresu zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu, powodując utrudnienia w organizacji służby, przy jednoczesnym ponoszeniu dodatkowych kosztów. Niewątpliwie słuszny interes skarżącego musiał być oceniany w tej sprawie przez pryzmat wykonywanej służby. Zważyć należy, że w Służbie Celnej nie ma możliwości zatrudniania pracownika na zastępstwo na czas nieobecności danego funkcjonariusza. Obowiązki nieobecnego funkcjonariusza muszą przejąć inni funkcjonariusze i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy do komórki organizacyjnej, w której J.M. przed zwolnieniem pełnił służbę, czasowo przesunięto kilku funkcjonariuszy celem jej wzmocnienia. Niewątpliwie istotny jest również aspekt finansowy, gdyż pozostawanie skarżącego w służbie wiązało się z comiesięcznym wypłacaniem mu 50 % wynagrodzenia, podczas gdy nie przyczyniał się w żaden sposób do wykonywania zadań służbowych i jednocześnie wydatkowane były środki finansowe na realizację zadań mu przypisanych przez innych funkcjonariuszy poza ich normalnymi godzinami służby. Zarzut dotyczący doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby podczas przebywania J.M. na zwolnieniu lekarskim nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że mianowanie funkcjonariusza do służby nie jest tożsame z nawiązaniem stosunku pracy, na podstawie mianowania, o jakim mowa w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.). Prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych wynikające ze stosunku służbowego są regulowane ustawą o Służbie Celnej, a przepisy Kodeksu pracy stosuje się do funkcjonariusza tylko w przypadku, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Obowiązująca ustawa o Służbie Celnej nie zawiera generalnej zasady, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się Kodeks pracy. Tak więc z treści przepisów ustawy o Służbie Celnej nie wynika, by funkcjonariuszom celnym przysługiwała ochrona przed zwolnieniem ze służby w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim. W przedmiotowej sprawie organy nie mogły także oceniać sposobu pełnienia przez skarżącego służby, a jedynie, co wynika z treści art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, badać podstawy do dalszego utrzymywania istniejącego stosunku służbowego, w sytuacji długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych. Rację mają organy twierdząc, że zwolnienie funkcjonariusza, zobligowanego do przestrzegania zasad etyki zawodowej i postępowania, które nie narusza podstawowych wartości i dobrego imienia służby w sytuacji, w której występują uzasadnione wątpliwości co do takiego postępowania uniemożliwia dopuszczenie go do pełnienia służby. Tak więc dalsze pozostawanie w służbie J.M., który został zawieszony w czynnościach oraz ich nie pełni przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 390/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.