II SA/Wa 1544/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji o ukaraniu z dnia [...] marca 1989 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Organ w motywach uzasadnienia wskazał, że decyzja Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o ukaraniu z dnia [...] marca 1989 r. nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., nadto w dniu jej wydania postępowanie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego. Wyjaśnił, że regulacje te nie odsyłały w żaden sposób do przepisów k.p.a. i w całkowicie odrębny sposób regulowały kwestie postępowania dyscyplinarnego. Organ podniósł, że z zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. jednoznacznie wynikało, iż postępowanie dyscyplinarne, zakończone prawomocną decyzją, może być jedynie wznowione i to do dnia ustania karalności przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej. Stwierdził, że również obecne przepisy pragmatyki służbowej nie przewidują innej możliwości wzruszenia prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, jak tryb wznowienia postępowania, z tego względu do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności, przewidzianych w art. 156 i następnych k.p.a. Jednocześnie organ ustalił następujący stan faktyczny. Z.M. został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] stycznia 1986 r. Decyzją Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]z dnia [...] marca 1989 r. Z.M. został uznany winnym popełnienia zarzucanego w postępowaniu dyscyplinarnym czynu, tj. stawienia się do służby w stanie nietrzeźwości (0,53 promila alkoholu w wydychanym powietrzu) - i za to na mocy § 17, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, wymierzono mu karę wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala. W pouczeniu wskazano, iż ukaranemu służy prawo wniesienia odwołania w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone Z.M. w dniu 5 kwietnia 1989 r. Z.M. nie skorzystał z przysługującego uprawnienia do wniesienia odwołania od wskazanego orzeczenia. Niezależnie od powyższego został wydany przez Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] do celów ewidencyjnych rozkaz o ukaraniu nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., który zawierał informację o rozstrzygnięciu wskazującym na ukaranie Z.M. - milicjanta [...] Komisariatu MO [...], karą wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia do kaprala oraz konieczność omówienia jego treści na specjalnych odprawach ze wszystkimi funkcjonariuszami SUSW. Wydany został także przez Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., którym Z.M. został wydalony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] kwietnia 1989 r., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 z późn. zm.). Jednocześnie w trybie art. 68 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. Z.M. obniżono stopień służbowy do kaprala. Na decyzję o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1989 r. Z.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/11 odrzucił ją wskazując, że nie wyczerpano toku instancji przed organami. Z.M. podaniem z dnia 7 sierpnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 września 2013 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji o ukaraniu z dnia [...] marca 1989 r. o wydaleniu z organów MO z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala. Wskazał, iż w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko niemu organ naruszył m.in. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i określone w nim prawo każdego człowieka do rzetelnego procesu karnego, z którego wynika prawo do obrony. Podniósł, że w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 9 i art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także zasady informacji oraz praworządności określone w k.p.a., nie został też uwzględniony jego słuszny interes. Jednocześnie wskazał, iż chce rozszerzyć wniosek o stwierdzenie nieważności na rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. oraz na rozkaz o ukaraniu nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., które jego zdaniem stanowią merytoryczną całość. Podniósł, że wszystkie te akty wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił niewłaściwie prowadzenie postępowania dowodowego, stosowanie gróźb, przymusu, nadto podniósł, że nie informowano go o przyczynach wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie informowano o prawie odmowy zeznań, nie udostępniono akt do wglądu po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] marca 1989 r. powołano się na zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, które nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1989 r. Z.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 28 października 2013 r., w którym wskazał, iż kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie jest sprzeczne z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji kończy postępowanie dyscyplinarne, rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził wniesienie środka zaskarżenia z uchybieniem terminu. Z.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., dołączając kopię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na którym znajdowała się prezentata organu, potwierdzająca fakt wniesienia środka zaskarżenia w terminie. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. uwzględnił skargę Z.M. w całości i uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz stwierdził, iż działanie organu administracji publicznej, będące przedmiotem skargi strony z dnia 9 grudnia 2013 r., nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z.M. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 264/14 skargę oddalił. Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania nieważnościowego, utrzymał je w mocy. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1989 r. oraz wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją § 15, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, w kwestii w jakiej zarządzenie to pozbawia obwinionego prawa do obrony i do rzetelnego procesu i może być podstawą decyzji administracyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. "naruszenie ogólnych zasad prawa przyjętych przez narody cywilizowane, które mają swe źródło w prawie naturalnym skąd wynika zasada przyrodzonej godności człowieka oraz prawie międzynarodowym w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności a także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. naruszenie prawa do obrony i do rzetelnego procesu, które to prawa wynikają z powyższych zasad prawnych, 3. naruszenie procedury postępowania określonej w art. 107 k.p.a." W uzasadnieniu wskazał m.in., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1991 r. sygn. akt II SA 35/91, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu służby mają charakter decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, że z faktu, iż decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariusza mają charakter decyzji administracyjnej należy wnosić, że decyzja ta powinna zawierać elementy określone w art. 107 k.p.a., przede wszystkim decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, ponieważ stanowi o prawach i obowiązkach strony, powinna też pełnić rolę informacyjną dotyczącą motywów jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. odpowiadają prawu. Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że decyzją o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1989 r. Z.M. został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynu, tj. stawienia się do służby w stanie nietrzeźwości (0,53 promila alkoholu w wydychanym powietrzu), za co, na podstawie § 17, § 35 ust. 1 pkt 2 oraz § 47 zarządzenia nr 61 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 17), wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala "z uwagi na rażące naruszenie dyscypliny służbowej i poprzednią karalność dyscyplinarną wymienionego (...)". Decyzja ta, wobec niewniesienia przez funkcjonariusza środka zaskarżenia, stała się ostateczna i prawomocna w toku instancji. Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie była kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie powyższej decyzji o ukaraniu w celu zbadania, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1989 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie również do spraw z wniosków o stwierdzenie nieważności. Organ trafnie wskazał, że decyzja o ukaraniu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 1989 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., nie jest też innym aktem rozstrzygającym o uprawnieniu lub obowiązku strony, który na gruncie k.p.a. mógłby zostać poddany weryfikacji w trybie nieważnościowym. Decyzja o ukaraniu, o której mowa w § 35 ust. 1 zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, której dotyczył wniosek strony, stanowi orzeczenie dyscyplinarne. Brak jest podstaw do uznania, że sprawa wymierzenia kary dyscyplinarnej jest sprawą administracyjną, załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, iż wymierzanie kar dyscyplinarnych należy zaliczyć do prerogatyw pragmatyki służbowej, a nie spraw z zakresu postępowania administracyjnego. Samo przywołanie w nagłówku terminu "decyzja" nie tworzy stanu istnienia sprawy administracyjnej i nie przesądza o tym, czy dany dokument jest decyzją administracyjną. Zasadnie zatem organ uznał, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego, dotyczącego funkcjonariuszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 82/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2157/14 wskazał, że niektóre pragmatyki służbowe przewidują możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, lecz jedynie w drodze wznowienia postępowania dyscyplinarnego, przykładowo ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) w art. 135 r-s. Wzruszenie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego w sytuacjach wyraźnie określonych w art. 135r pkt 1-4 ustawy o Policji. Jednocześnie we wskazanym przepisie art. 135r w ust. 3, 5 i ust. 7 tej ustawy przewidziane zostały ograniczenia w zakresie terminów związanych ze wznowieniem postępowania i konsekwencje prawne ich uchybienia. Biorąc pod uwagę, że decyzja o ukaraniu, której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, prawidłowo Komendant Główny Policji stwierdził, iż z przyczyn przedmiotowych nie jest możliwe prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym na gruncie k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw, aby w niniejszej sprawie przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności zarządzenia nr 61/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego z Konstytucją RP. Okoliczność, że rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariusza ma charakter decyzji administracyjnej, na co skarżący powołał się w skardze, nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, albowiem w sprawie tej organ nie rozstrzygał o dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, a w kwestii orzeczenia dyscyplinarnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.