II SA/Wa 1545/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Adam Lipiński, Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz, Protokolant - Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z upoważnienia Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. D. (ur. [...] września 1949 r.) z dnia [...] lipca 2005 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący na przestrzeni 58 lat życia posiada udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat 10 miesięcy i [...] dni. Ponadto w latach 1978 – 1990 i 1993 – 2000 nie wykonywał on żadnej pracy. W ocenie organu zatem nie zaszły żadne szczególne okoliczności, które uniemożliwiłyby skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. Tym bardziej, że w okresie tym nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania spornego świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. D. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. W dalszej części podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u niego całkowitą niezdolność do pracy. W chwili obecnej jest on po operacji [...] i po usunięciu [...]. Ponieważ nie otrzymuje żadnych świadczeń, to jego sytuacja jest tragiczna. Niezależnie od powyższego dodał, że ma na utrzymaniu bezrobotną żonę oraz córkę i w tej sytuacji nie jest w stanie zapewnić rodzinie podstawowych potrzeb życiowych. Usprawiedliwiając brak zatrudnienia w podanym przez organ okresie podał, że w tym czasie przebywał poza granicami kraju. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentacją podaną już w zaskarżonej decyzji, dodając jednocześnie, że skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy decyzją lekarza orzecznika z dnia [...] sierpnia 2005 r., okresowo od dnia [...] grudnia 2004 r. do sierpnia 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumenty przedstawione już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie jest właściwie uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (teks jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca dał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie zaś z art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast według art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie cytowanego już wyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich "nosicielem". Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który, jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany wyżej przepis w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu niż to, które wynika z przepisu art. 268a k.p.a., zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu w ustawie emerytalno – rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] podpisała wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielone E. N. przez członka Zarządu ZUS W. P.. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych na wstępie rozważań nie spełnia wymogów określonych w art. 268a k.p.a. Podobnie rzecz się ma – w świetle powyższych rozważań – z pełnomocnictwem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], w którym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielił pełnomocnictwa do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku członkowi zarządu W. P. i jednocześnie z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.