II SA/Wa 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stypendium w okresie odbywania stażu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 53 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015r., poz. 149 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...] uchylającą decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], nr [...] o przyznaniu L. C. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu oraz decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], nr [...] o utracie przez L. C. prawa do stypendium od dnia [...] listopada 2014 r. z powodu ukończenia stażu i orzekającą o odmowie przyznania stypendium. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: W dniu [...] września 2013 r. L. C. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...], nr [...] orzekł o uznaniu L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. i nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku skierowania przez Urząd Pracy, od dnia [...] lipca 2014 r. L. C. został przyjęty do odbywania stażu na stanowisku referenta w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta [...] przyznał L. C. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez L. C. od dnia [...] listopada 2014 r. prawa do stypendium z powodu zakończenia odbywania stażu. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], nr [...]Starosta [...] orzekł o utracie przez L. C. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] listopada 2014 r. Utrata statusu bezrobotnego nastąpiła z uwagi na podjęcie innej pracy zarobkowej. W dniu [...] lipca 2015 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "Wnioskiem do instytucji uprawnionej o udostępnienie informacji na potrzeby zabezpieczenia społecznego rodziny oraz rynku pracy" w zakresie danych dotyczących świadczeń emerytalno-rentowych L. C.. Urząd zwrócił się o wskazanie daty, od której przysługuje świadczenie oraz daty ustania prawa do świadczenia, rodzaju i symbolu świadczenia oraz jego wysokości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] poinformował, że L. C. był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu w okresie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] września 2013 r. oraz wskazał wysokość świadczenia w poszczególnych okresach jego pobierania, która przekraczała połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzjami ostatecznymi: - z dnia [...] września 2013 r. o uznaniu L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. i nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, - z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu ww. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu, - z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. prawa do stypendium od dnia [...] listopada 2014 r. z powodu ukończenia stażu, - z dnia [...] listopada 2014 r. z o utracie przez ww. od dnia [...] listopada 2014 r. statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Starosta [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] września 2013 r. o uznaniu L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. i nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oraz decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. od [...] listopada 2014 r. statusu osoby bezrobotnej i orzekł o odmowie uznania ww. za osobę bezrobotną. Jednocześnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Starosta [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu L. C. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu oraz decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. prawa do stypendium z powodu ukończenia stażu i orzekł o odmowie przyznania stypendium. W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Wojewody [...], L. C. podniósł, że zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] września 2013 r. za pozwoleniem pracownika Urzędu Pracy "nie wiedząc o tym, że jest to niezgodne z prawem, ponieważ na zaświadczeniu z ZUS widniała data [...] września 2013 r.". Wskazał również, iż nie miał świadomości, że nie może odbyć stażu, uzyskać prawa do stypendium stażowego oraz posiadać status osoby bezrobotnej. Nie został o tym poinformowany przez pracowników Urzędu. Stwierdził, iż mając odpowiednią wiedzę z pewnością odmówiłby przyjęcia stażu. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lub i, j, I, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy (...). Z kolei przepis art. 53 ust. 6 ustawy stanowi, że bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. Za okres, za który przysługuje stypendium, zasiłek nie przysługuje. Organ odwoławczy wskazał, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] września 2013 r. skarżący miał przyznane prawo do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Pobieranie renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę stanowi okoliczność wykluczającą przyznanie statusu osoby bezrobotnej, a tym samym korzystanie z instrumentów rynku pracy. Stypendium z tytułu odbywania stażu przysługuje osobie bezrobotnej. W związku z tym, że w dniu [...] września 2013 r. L. C. nie spełniał warunków do nabycia statusu bezrobotnego, nie był też uprawniony do pobierania stypendium stażowego. Zdaniem organu odwoławczego, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu nie mają wpływu na przyznanie statusu osoby bezrobotnej i nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. L. C. podniósł, że w dniu [...] września 2013 r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Wskazał, iż poinformował pracownika Urzędu, że w dniu [...] września 2013 r. pobrał po raz ostatni rentę rodzinną i był przekonany, że nie będzie to kolidować z jego rejestracją jako osoby bezrobotnej. Złożył oświadczenie, że nie posiada renty rodzinnej i uznał, że jest to zgodne z prawem, ponieważ był pewien, że świadczenie kończy się z dniem ostatniej wypłaty, tj. w dniu [...] września 2013 r., a nie w dniu [...] września 2013 r. Skarżący wskazał również, że staż odbywał po kilku miesiącach od daty zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a więc termin stażu nie pokrywał się z okresem pobierania renty rodzinnej, tj. od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. Przepisy k.p.a. wyodrębniają dwa etapy postępowania wznowieniowego. W pierwszym etapie organ, który zamierza z urzędu wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną bada, czy zaistniały przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (publ. ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 151 § 1 k.p.a. decyzją wydaną po wznowieniu postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2), bądź też w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Katalog przesłanek wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 § 1 k.p.a., ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanki wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami: z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu L. C. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu oraz z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. prawa do stypendium od dnia [...] listopada 2014 r. z powodu ukończenia stażu. Tym samym postanowieniem organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami: z dnia [...] września 2013 r. o uznaniu L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. i nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez L. C. od dnia [...] listopada 2014 r. statusu osoby bezrobotnej. Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Organ stwierdził bowiem, że w dniu 3 września 2015 r. wpłynęło do Urzędu Pracy w [...] zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie którego ustalono, że L. C w okresie od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] września 2013 r. pobierał rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] września 2013 r. o uznaniu L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. i nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oraz decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. od dnia [...] listopada 2014 r. statusu osoby bezrobotnej i orzekł o odmowie uznania ww. za osobę bezrobotną. W tej samej dacie Starosta [...] wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu L. C. od dnia [...] lipca 2014 r. stypendium w okresie odbywania stażu oraz decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2014 r. o utracie przez ww. prawa do stypendium z powodu ukończenia stażu i orzekł o odmowie przyznania stypendium. Powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Wojewody [...] podjętymi w dniu [...] grudnia 2015 r. Podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu stypendium na czas obywania stażu jest pochodną przyznania statusu osoby bezrobotnej. Powyższe wynika z art. 53 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Zgodnie z treścią ww. przepisów bezrobotnemu, skierowanemu do odbywania stażu przez starostę, w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem tylko osoba posiadająca status osoby bezrobotnej, przyznany decyzją właściwego organu, może zostać skierowana na staż i uzyskać prawo do stypendium w czasie jego odbywania. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności organ winien ostateczną decyzją orzec o niespełnianiu przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za osobę bezrobotną w okresie pobierania stypendium (art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 ww. ustawy). Dopiero zaś na tej podstawie organ mógłby wznowić postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu stypendium w okresie odbywania stażu, a także w sprawie utraty prawa do stypendium w następstwie ukończenia stażu. Podstawę wznowienia postępowania powinna stanowić przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Jak podkreśla się w orzecznictwie sformułowanie "w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu" użyte w ww. przepisie należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Związek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których, jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga będzie zależna od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym należy, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej, co należy rozumieć w ten sposób, że decyzja druga znajduje uzasadnienie, czy też merytoryczne umocowanie w decyzji pierwszej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2236/11, publ. LEX nr 1299452; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r" sygn. akt II SA/Bd 1266/15, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił decyzję w sprawie przyznania skarżącemu stypendium w okresie odbywania stażu oraz w sprawie utraty prawa do stypendium w następstwie ukończenia stażu i orzekł o odmowie przyznania stypendium pomimo tego, iż decyzja z dnia [...] września 2013 r. orzekająca o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] września 2013 r. nie została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną. Zatem działanie organu i instancji było co najmniej przedwczesne, a ponadto zostało podjęte na niewłaściwej podstawie wznowieniowej. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei organ II instancji, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. utrzymującą w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną oraz podejmie stosowne działania w celu wyeliminowania wskazanych uchybień. Organ będzie miał również na uwadze, że istotą postępowania administracyjnego jest to, iż toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Organ odniesie się ponadto do kwestii podstawy prawnej wznowienia postępowania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.