II SA/Wa 1550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podjętą w dniu [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą małoletniej D. B., reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową – matkę D. B., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu T. B. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwały tej osobie. Przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za okoliczność taką uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że zmarły ojciec dziecka w okresach od [...] lipca 1975 r. do [...] sierpnia 1981 r., od [...] maja 1983 r. do [...] listopada 1987 r., od [...] sierpnia 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., od [...] maja 2002 r. do [...] listopada 2003 r. i od [...] kwietnia 2008 r. do śmierci w dniu [...] października 2009 r. nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Ze sprawy nie wynika, aby w ww. okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym zaocznie, Komisja Lekarska ZUS ustaliła, iż u ojca dziecka nie stwierdzono jakiejkolwiek niezdolności do pracy na dzień [...] października 2009 r. Zatem nie zaistniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast orzeczenie o niepełnosprawności, na które powołuje się skarżąca nie służy do celów rentowych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Organ podniósł, iż łączny udokumentowany okres składkowy zmarłego wynosi 17 lat 2 miesiące i [...] dni i jest nieadekwatny do jego wieku, który w chwili śmierci wynosił 53 lata. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. B. – przedstawicielki ustawowej małoletniej D. B., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż zmarły ojciec dziecka miał ograniczone możliwości podjęcia pracy, na co wskazuje orzeczenie wydane przez Centrum Pomocy Rodzinie. Wskazała, iż w okresie 17 lat 2 miesiące i [...] dni mąż przepracował, odprowadzając składki na ZUS, natomiast do przyznania mu renty w trybie zwykłym zabrakło mu jedynie czterech dni. Nadto, jej zdaniem, organu nie przeanalizował trudnej sytuacji w jakiej się znajduje. Oprócz małoletniej córki ma jeszcze drugą niepełnosprawną córkę, sama jest również osobą niepracującą, pobierającą rentę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS, odmawiając małoletniej córce zmarłego T. B. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których ojciec dziecka nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, zmarły T. B. już od 2005 r. był leczony (również hospitalizowany), co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: karty zabiegów z 2001 r., karty wypisowej Szpitala Wojewódzkiego w B. z dnia [...] listopada 2005 r., zaświadczenia lekarskiego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia [...] marca 2006 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2009 r. wskazującego na przeciwwskazania do wszelkiej pracy fizycznej oraz orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2007 r., z którego wynika, iż został zakwalifikowany do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji trudno więc przyjąć argumentację organu, iż stan zdrowia zmarłego w dniu [...] października 2009 r. T. B. nie ograniczał ani nie utrudniał możliwości wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Wskazać ponadto należy, co podnosi skarżąca a na co również zwrócił uwagę Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B., wnioskując o przyznanie renty rodzinnej małoletniej D. B., iż zmarły ojciec dziecka w ostatnim dziesięcioleciu przed zgonem na wymagane 5 lat ma udokumentowane 5 lat 8 miesięcy i [...] dni, jednakże zgon nastąpił po upływie 18 miesięcy i [...] dni od ostatniego ubezpieczenia. Wskazać również należy, iż organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę możliwości podjęcia pracy przez zmarłego w sytuacji istniejącego bezrobocia, jak również nie ustalił przyczyn przerw w zatrudnieniu, na które powołuje się w decyzji. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą co prawda młodą, ale mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Organ nie ustalił również, czy w okresach przerw w zatrudnieniu skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny, jeśli tak, to czy otrzymywał jakiekolwiek propozycje pracy. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.