II SA/Wa 1550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania R. K. zaświadczenia żądanej treści. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. R. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 Kpa, o następującej treści: 1) od jakiego dnia i na podstawie jakich przepisów prawa w 1990 r. stała się funkcjonariuszem Policji; 2) w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od dnia stania się policjantem do dnia [...] lutego 1991 r. Nadmieniła, że zaświadczenie jest jej potrzebne do przedłożenia w Sądzie Okręgowym w W. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. odmówił R. K. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 maja 1990 r., kiedy ogłoszono ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) i ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180) wnioskodawczyni była nadal funkcjonariuszem Wydziału Paszportów SB WUSW w G., a zatem podlegała zapisom przepisów końcowych obydwu z nich (art. 148-151 ustawy o Policji i odpowiednio art. 129-134 ustawy o UOP). Dodał, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o paszportach (Dz. U. z dnia 7 stycznia 1991 r. Nr 2, poz. 5), z dniem 08 kwietnia 1991 r. wydziały paszportów funkcjonujące przy komendach wojewódzkich Policji uległy likwidacji, a Minister Spraw Wewnętrznych zobowiązany został do przekazania wojewodom, zgodnie z właściwością miejscową, dokumentów, mienia oraz etatów pozostających dotychczas w dyspozycji podlegających mu wydziałów paszportów. Policjanci pełniący służbę w dotychczasowych wydziałach paszportów zostali z mocy prawa zwolnieni ze służby. Organ wskazał, że z akt osobowych wynika, że wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 1991 r. złożyła raport o przeniesienie z Wydziału Paszportów do Wydziału Finansów KWP oraz podpisała oświadczenie, że w związku z przekazaniem pionu paszportów KWP w gestie wojewody, wyraża zgodę na mianowanie na równorzędne stanowisko w Wydziale Finansów KWP w G. W wyniku pozytywnego rozpatrzenie powyższego raportu, z dniem [...] lutego 1991 r. wnioskodawczyni została mianowana na stanowisko [...] Wydziału Finansów KWP w G. Konkludując organ wskazał, że na podstawie znajdujących się w Archiwum KWP w G. akt osobowych wnioskodawczyni oraz zbiorów rozkazów, jak również cytowanych wyżej przepisów i ustaleń, zaświadczenie o jakie ww. wnosi nie może zostać wydane. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia R. K. do Komendanta Głównego Policji, w którym wskazała, że w jej ocenie wydanie zaświadczenia w żądanym zakresie jest możliwe i żąda jego wydania. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji Komendant Główny Policji w pierwszej kolejności odniósł się do terminu wniesienia zażalenia. Organ wskazał, że wnioskodawczyni została błędnie pouczona przez organ I instancji, iż od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. służy jej odwołanie w terminie 14 dni. Wnioskodawczyni zastosowała się do tego pouczenia, jednak z uwagi na treść art. 112 Kpa, nie może ona ponosić konsekwencji błędnego pouczenia i dlatego też wniesione zażalenie, w terminie wskazanym przez organ I instancji należy rozpatrzyć merytorycznie. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia żądanej treści, ponieważ z analizy akt osobowych wnioskodawczyni oraz zbiorów rozkazów nie ujawniono okoliczności mogących dać podstawę do wydania żądanego przez nią zaświadczenia. Wskazał, że zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem istniejącego stanu, natomiast postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 Kpa polega na odnalezieniu właściwych faktów i okoliczności wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ rejestrów czy zbioru danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Tak więc w przypadku, gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazał, że z treści zażalenia wynika, że wnioskodawczyni domaga się potwierdzenia stanu, który nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej przez organ dokumentacji, stanowi on natomiast indywidualną analizę stanu prawnego sprawy dokonaną przez samą zainteresowaną. Uczynienie zadość oczekiwaniom wnioskodawczyni byłoby natomiast działaniem wbrew wyraźnemu przepisowi prawa, tj. art. 218 § 1 Kpa. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazała, iż twierdzenie organu, że nie można wydać zaświadczenia w prostej, oczywistej, znanej organowi z urzędu kwestii nie podając przy tym żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest całkowicie niezasadne. W jej ocenie odmowa wydania zaświadczenia winna być szczegółowo wyjaśniona - dlaczego nie można ustalić daty, od której stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od czasu stania się policjantem do dnia [...] lutego 1991 r., mimo że wszystkie dokumenty z tego okresu są w jej aktach osobowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie wydania zaświadczenia w żądanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do terminu wniesienia przez skarżącą zażalenia od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji błędnie pouczył skarżącą o przysługującym jej środku odwoławczym i błędnie wskazał termin, w jakim środek ten należy wnieść. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie sądowym dotyczącym cytowanego powyżej przepisu prawa pojawiły się dwa stanowiska. Jedno z nich wskazuje, że ochrona przewidziana w art. 112 Kpa nie ma charakteru absolutnego i choć błędne pouczenie organu nie może szkodzić stronie, to też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Zatem okoliczność błędnego pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1304/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 Kpa, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera drugie przytoczone powyżej stanowisko. Zatem w ocenie Sądu wyjaśnienie powyższych okoliczności w zaskarżonym postanowieniu i uznanie, że zażalenie od postanowienia I instancji zostało skutecznie wniesione było wystarczające. Zatem nie wymaganie od strony odwołującej się wniesienia wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 2 Kpa, było działaniem prawidłowym. Przechodząc natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009 r., str. 891 i nast.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 § 2 wymienia sytuacje w których wydaje się zaświadczenie, tj. w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W powyższych przypadkach, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Stosownie zaś do art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Stąd też brak uzasadnienia stanowiska organu uniemożliwia skuteczną dyskusję i kontrolę stanowiska organu. W niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji uchybił tym obowiązkom. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy wskazały, że nie mogą wydać zaświadczenia żądanej treści, jednak nie uzasadniły swojego stanowiska, poprzestając na opisaniu stanu faktycznego w sprawie i zacytowaniu przepisów prawa i orzecznictwa sądowego. W ocenie Sądu należy przyznać rację skarżącej, że organy będąc w posiadaniu kompletnych akt osobowych i przyznając ten fakt, nie wyjaśniły dlaczego nie można ustalić daty, od której stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa stała się policjantem, dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od czasu stania się policjantem do dnia [...] lutego 1991 r. Tym bardziej, że organ wydawał wcześniej skarżącej zaświadczenie o przebiegu jej służby ze wskazaniem dat i stanowisk jakie zajmowała. Rację ma organ stwierdzając, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do weryfikacji istniejącego stanu prawnego, a stanowi jedynie potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Jednak organ nie dostrzega faktu, że potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, czy też jego odmowa, musi wynikać z określonych, wskazanych w rozstrzygnięciu okoliczności, które zostaną następnie ocenione przez Sąd. W przeciwnym bowiem razie kontrola Sądu takiego rozstrzygnięcia jest niemożliwa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Konkludując organ ponownie rozpoznając wniosek R. K. o wydanie zaświadczenia oceni jej żądanie pod kątem art. 217 i 218 Kpa, a w przypadku gdy uzna, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odpowiadając na pytania skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.