II SA/Wa 1551/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - Okręgowy Inspektor Pracy w wystąpieniu skierowanym w dniu [...] kwietnia 2006r. do "O." Spółki Akcyjnej z siedzibą W., na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) w pkt 1 i 2 wniósł o ustalenie wysokości i wypłatę premii regulaminowych byłym pracownikom Oddziału "O." S.A. [...] za te miesiące 2003, 2004 oraz 2005 w których Oddział uzyskał co najmniej planowany wynik finansowy brutto oraz podjęcie działań mających na celu obliczenie i wypłacenie byłym pracownikom "O." S.A. [...] premii w wysokości proporcjonalnie zmniejszonej za miesiące 2003, 2004 oraz 2005r., w których Oddział nie uzyskał planowanego wyniku finansowego brutto. Powyższe wystąpienie zostało doręczone na adres Biura Zarządu "O." S.A. w dniu [...] maja 2006r. W dniu [...] czerwca 2006r. do Okręgowego Inspektora Pracy w W. wpłynęło pismo sygnowane prze Dyrektora [...] "O." S.A. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W piśmie tym Dyrektor "O." S.A., powołując się na art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 52 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o usunięcie naruszenia prawa przez Państwową Inspekcję Pracy, poprzez uchylenie obu zaleceń zwartych w ww. wystąpieniu zarzucając ich wydanie na podstawie błędnej i niekompletnej ocenie zebranego, podczas kontroli poprzedzającej wydanie wystąpienia, materiału, a także niedokonanie oceny całości zagadnienia dotyczącego wypłaty premii. W odpowiedzi na powyższe pismo Okręgowy Inspektor Pracy w W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2006r. adresowanym do "O." S.A (oznaczonej w nagłówku tego pisma jako pracodawca) stwierdził, że skoro wystąpienie datowane na [...] kwietnia 2006r. zostało doręczone pracodawcy, tj. "O." S.A. Biuro Zarządu w dniu [...] maja 2006r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono bezpośrednio w Okręgowym Inspektoracie Pracy w W. w dniu [...] czerwca 2006r., to nastąpiło przekroczenie czternastodniowego terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego względu Okręgowy Inspektor Pracy w W. pozostawił pismo pracodawcy bez rozpoznania. W dniu [...] lipca 2006r. pełnomocnik "O." S.A, radca prawny B. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w W., skargę na, jak wskazał, wystąpienie Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 2006r., nr rej. [...] i zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonego wystąpienia. Powyższemu wystąpieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 Kpa poprzez odstąpienie organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasady prawdy obiektywnej) polegające na ograniczeniu się do pobieżnej i wybiórczej analizy § 1 ust. 5 i 6 Regulaminu Premiowania oraz analizy tylko niektórych meldunków o premii, naruszenie art. 8 Kpa (zasady zaufania do organów administracji publicznej) poprzez sformułowanie zalecenia dotyczącego wypłaty premii w latach 2003 i 2005 (użyte w wystąpieniu stwierdzenie "podobne sytuacje mogły mieć miejsce zarówno w 2003r., jak również w 2005r."), podczas gdy przeprowadzona kontrola objęła wyłącznie 2004r., a nadto naruszenie art. 11 Kpa poprzez arbitralne, tj. z pominięciem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, rozstrzygnięcie kwestii wypłaty premii sprowadzające się przede wszystkim do odstąpienia od wyjaśnienia przyczyny nieuwzględnienia zapisów Regulaminu Premiowania w części regulującej możliwość zawieszenia wypłaty premii ([...]). Odnosząc się zaś do zarzutu Okręgowego Inspektora Pracy dotyczącego przekroczenia terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności podniósł, że pismo z dnia [...] czerwca 2006r. zostało błędnie skierowane do "O." S.A jako pracodawcy, a tymczasem pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kp, nie jest ww. Spółka, ale jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, czyli "O. S.A Biuro Zarządu". Dalej podniósł, że stanowisko organu uznające, iż do zaskarżonego wystąpienia ma zastosowanie art. 52 § 3 ww. ustawy jest niezasadne, bowiem ma tu raczej zastosowanie art. 52 § 4 tej ustawy, który odnosi się także do aktów z zakresu administracji publicznej, z tą różnicą że przepis ten nie precyzuje, tak jak ma to miejsce w przypadku § 3, o jakie akty chodzi. Poza tym termin wymieniony w § 3 został zakreślony tylko dla wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a co do terminu do wniesienia skargi obowiązuje ogólny termin określony w art. 53 § 1 ustawy. Dodatkowo pełnomocnik nawiązując do treści pouczenia zawartego w zaskarżonym wystąpieniu wskazał, że w istocie skarżący został błędnie pouczony o trzydziestodniowym terminie do wniesienia środka zaskarżenia, co w przypadku ewentualnego uchybienia terminu wywoła skutek określony w art. 112 Kpa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w W. – radca prawny A. G. - wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe zwróciła uwagę na rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia, które to rozróżnienie wiąże się z ustawową gradacją rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa, a konsekwencją tego zróżnicowania jest gwarantowane art. 21 ust. 3 ustawy o państwowej Inspekcji Pracy, prawo wniesienia odwołania od nakazu oraz brak trybu odwoławczego co do wystąpień inspektora pracy. Podkreśliła, ze wystąpienie inspektora co do zasady nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera ono rozstrzygnięć polegających na nałożeniu na pracodawcę skonkretyzowanych obowiązków i nie zawiera takich elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej (nakazu) jak: skonkretyzowany podmiot uprawniony do świadczeń, czy tez wysokość świadczenia. Wystąpieniem inspektor pracy wnosi jedynie o usunięcie stanu niezgodnego z przepisami prawa. Z powyższych względów, w ocenie pełnomocnika organu, wystąpienie inspektora pracy należy zaliczyć do czynności materialno – technicznych organu, opartych na przepisach prawa publicznego, władczych w tym sensie, że podejmowanych jednostronnie przez organ, wywołujących skutki ustanowione przepisem prawnym oraz realizujących się bezpośrednio w sferze publicznoprawnych obowiązków pracodawcy wobec państwa, a pośrednio w sferze zatrudnienia. Nawiązując do tak sformułowanego stanowiska pełnomocnik uznała, że wystąpienie inspektora mieści się w kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powołując się przy tym na treść glosy, autorstwa Andrzeja Kisielewicza, do postanowienia NSA z dnia 5 czerwca 2002r., SA/Sz 1138/01 (OSP 2003/4/48) i w tym też upatrując niedopuszczalność skargi z uwagi na przekroczenie przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ww. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie jakiego rodzaju aktem jest zaskarżone pismo Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr rej [...], w szczególności ustalenie czy ww. pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, które załatwia sprawę co do jej istoty (decyzja administracyjna). Dla ustalenia zaś tej okoliczności Sąd, w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą wydania zaskarżonego pisma, obowiązany jest zbadać, czy pismo to zawiera konieczne elementy przesądzające, iż przedmiot zaskarżenia jest w istocie aktem administracyjnym (decyzją administracyjną), czy też innym aktem lub czynnością do których kontroli sąd administracyjny jest uprawniony - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym oczywistym jest, że ustalenie, po dokonaniu takiej kontroli, iż pismo powołane w skardze jest decyzją administracyjną czyni zbędnym dalsze badanie jego treści w kierunku uznania je za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 wystąpienia Okręgowego Inspektora Pracy w W., którymi zobowiązano skarżącą Spółkę do ustalenia wysokości i wypłaty premii regulaminowych byłym pracownikom Oddziału "O." S.A. [...] oraz zobowiązano do podjęcia działań mających na celu obliczenie i wypłacenie byłym pracownikom Oddziału "O." S.A [...] premii w wysokości proporcjonalnie zmniejszonej, w istocie stanowi nakaz określonego zachowania się, w tym wypadku nakazanie pracodawcy wypłaty należnego innego, poza wynagrodzeniem za pracę, świadczenia przysługującego pracownikom. Treść nałożonego na skarżącą obowiązku wyczerpuje dyspozycję art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, organy PIP uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikom. Wskazany jako podstawa prawna wystąpienia pkt 5 art. 9 ustawy nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy naruszenie przez pracodawcę przepisów prawa pracy polega na naruszeniu przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, czy zasad wynagradzania. W takich przypadkach, z uwagi na dotkliwe skutki, jakie mogą wystąpić w związku z naruszeniem prawa przez pracodawcę, inspektorzy pracy uprawnieni zostali w środki – nakazy, sprzeciwy, dające gwarancję przywrócenia stanu zgodnego z prawem. O rodzaju środka zastosowanego przez państwowego inspektora pracy na podstawie art. 9 ustawy o PIP nie decyduje jego nazwa, lecz treść nakładająca na adresata powinności określonego zachowania się. Kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki przez bezpośrednie nałożenie na nią określonych obowiązków lub przyznanie albo odmowę przyznania określonych uprawnień, czy też stwierdzenie istnienia prawnego obowiązku lub uprawnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2003r. sygn. akt II SA 3622/02, Pr.Pracy 2003/10/38). W rozpoznawanej sprawie zobowiązanie skarżącej Spółki do ustalenia wysokości i wypłaty byłym pracownikom premii, pomimo, iż zawarte zostało w wystąpieniu inspektora pracy, w rzeczywistości stanowi nakaz, o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Stanowi więc decyzję administracyjną, od której strona, zgodnie z art. 127 § 1 kpa, posiada prawo odwołania się. W myśl zaś art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na nakaz wydany przez Okręgowego Inspektora Pracy w W. warunkiem jej dopuszczalności jest uprzednie złożenie przez stronę odwołania do Głównego Inspektora Pracy (art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 7a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca Spółka nie wniosła odwołania do organu wyższego stopnia, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie. Wprawdzie, w myśl art. 112 Kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale nie może też dawać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.