II SA/Wa 1554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania R. M. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyjaśnił, że przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być na jego podstawie przyznana, natomiast zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wskazał m.in., że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie R. M. świadczenia specjalnego. Wnioskodawca nie uzasadnił skutecznie tego, aby legitymował się wybitnymi osiągnięciami i zasługami dla kraju. O posiadaniu takich zasług nie świadczy powoływany przez stronę fakt otrzymania odznaczeń i dyplomów za wieloletnią pracę oraz podziękowania za wykonaną pracę społeczną. Stanowią one oczywiście wyraz uznania dla pracy wnioskodawcy, dla jego determinacji do czynnego udziału w życiu zawodowym i społecznym, jednakże nie można skutecznie wywodzić z tego faktu istnienia wybitnych zasług dla całego kraju, a zwłaszcza zasług o charakterze wyjątkowym i niepowtarzalnym. Organ podkreślił, że awans zawodowy oraz wieloletnia praca w przedsiębiorstwach państwowych jest powszechnym osiągnięciem wielu pracujących osób, stąd też nie można mu przypisywać cechy wyjątkowości. Również praca społeczna ławnika Sądu Rejonowego nie posiada wymaganej cechy wyjątkowości. Prezes Rady Ministrów wskazał również, że R. M. w żaden sposób nie udokumentował szczególnego zdarzenia losowego, które mogłoby mieć wpływ na przyznanie mu świadczenia specjalnego. Podkreślił, że świadczenia przyznawane w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia bądź represje. Sytuacja materialna wnioskodawcy, choćby w jego subiektywnym odczuciu była trudna, oraz niezadowolenie z otrzymywanej kwoty emerytury, nie stanowią wystarczających przesłanek dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru świadczenia socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Organ stwierdził, że dokonując analizy niniejszej sprawy, nie można uznać, by sytuacja materialna wnioskodawcy była zła czy trudna, natomiast w zakresie wysokości przyznanej mu emerytury, oddział ZUS w licznej korespondencji z wnioskodawcą wyjaśnił mu sposób ustalenia wysokości pobieranego przez niego świadczenia emerytalnego oraz sposób jego waloryzacji. Sposoby te są zgodne z powszechnie obowiązującymi zasadami, a Prezes Rady Ministrów nie rozstrzyga powstałych na opisanym tle sporów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Rady Ministrów, wskazując, że jest ona dla niego nader krzywdząca. Podkreślił, że świadczenie specjalne powinno być mu przyznane ze względu na jego niepowtarzalne osiągnięcia zawodowe, które były możliwe jedynie dzięki jego wyjątkowej aktywności, jaką wykazywał w czasie wykonywania pracy zawodowej we wszystkich zakładach, w jakich pracował, jak również ze względu na pracę społeczną, którą wykonywał w charakterze ławnika w Sądzie Rejonowym w M. Kolejnym argumentem przemawiającym za przyznaniem wnioskowanego świadczenia jest – w ocenie skarżącego – wysokość otrzymywanej przez niego emerytury, która została znacznie zaniżona. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko, jakie przedstawił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia z omawianego przepisu mają charakter wyjątkowy i finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy emerytalnej). Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność R. M. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Skarżący powołał się w niniejszej sprawie przede wszystkim na fakt wykonywanej pracy w licznych przedsiębiorstwach państwowych, która – jego zdaniem – miała znaczący wpływ na rozwój nie tylko społeczności lokalnej, ale również całej Polski. Podkreślił swoje niepowtarzalne osiągnięcia zawodowe, które były możliwe jedynie dzięki wyjątkowej aktywności, jaka cechowała jego osobę oraz stwierdził, że do dnia dzisiejszego ma znaczący udział w rozwoju gospodarczym kraju, bowiem wszystkie zakłady, w których pracował nadal istnieją. Wskazał również na pracę społeczną, jaką wykonywał w charakterze ławnika w Sądzie Rejonowym w M. Z pewnością, w ocenie skarżącego, jego osiągnięcia są doniosłe, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Podkreślenia wymaga, że ocena w tym zakresie nie może być poprowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Sumienne wykonywanie pracy w licznych przedsiębiorstwach państwowych, powiązane z dużą aktywnością zawodową i wykonywaniem pracy społecznej niewątpliwie świadczy o godnej postawie obywatelskiej skarżącego, jednak jego działalność nie miała cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Nie można przecież wieloletniej pracy w przedsiębiorstwach państwowych (chociażby nawet była ona wykonywana z rzetelnością większą niż u przeciętnej osoby) czy pracy w charakterze ławnika w sądzie traktować jako działalności wybitnej. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które wykonywały podobną pracę, co skarżący, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Również postawa skarżącego, obrazująca jego sprzeciw dla systemu panującego w Polskiej Republice Ludowej oraz jego poglądy polityczne są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.