II SA/Wa 1559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. L. U. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającej wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W motywach uzasadnienia organ podał, że W. D. zwróciła się w dniu [...] września 2011 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WAM z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Powyższą decyzją organ, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odmówił W. D. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ uznał bowiem, że sytuacji W. D. nie można zakwalifikować jako wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ww. ustawy. Organ podał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143) i na mocy art. 18 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, zastosowanie znalazły przepisy dotychczasowe. Wyjaśnił, że sprawa W. D. została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., a więc podlega rozpatrzeniu według przepisów sprzed nowelizacji. Wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., albowiem W. D. nie wykazała i nie udowodniła, iż znalazła się w "sytuacji wyjątkowej takiej jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególna sytuacja życiowa. Podkreślił, że podstawowy obowiązek WAM polega na realizacji uprawnień żołnierzy zawodowych. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ stwierdził, że przywołane przez stronę przepisy prawa nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W konkluzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydając decyzję o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. D. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203); 3. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r.; 4. art. 28 ust. 1 w związku z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych (Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. zm.) - poprzez niezastosowanie ww. przepisów w odniesieniu do wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania; 5. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2010 r., polegającym na bezzasadnym jego zastosowaniu do wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wraz z byłym mężem D. D. na podstawie imiennego nakazu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. wydanego przez [...] w [...], nabyła prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Wskazała, że D. D. odszedł ze służby wojskowej po uzyskaniu uprawnień emerytalnych. Zmarł w 2008 r. W 1997 r. skarżąca uzyskała z rozwód z jego winy. Pomimo rozwodu byli małżonkowie zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje nieprzerwanie do chwili obecnej. Nakaz przydziału, zgodnie z którym D. D. nabył prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu został wydany na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. Zm.). Wskazane przepisy stanowiły wówczas, że : – zakwaterowanie żołnierzy zawodowych odbywa się w osobnych kwaterach stałych (art. 26 ust.1 ustawy), – osobną kwaterą stałą jest lokal mieszkalny przeznaczony na stałe zakwaterowanie poszczególnych żołnierzy i ich rodzin (art. 26 ust.2 ), – osobną kwaterę stałą przydziela się żołnierzowi w drodze pisemnego nakazu wydanego przez wojskowy organ kwaterunkowy, – nakaz ten stanowi wyłączną podstawę do zajęcia przydzielonej kwatery (art. 28 ust. 1 ). Ponadto Minister Obrony Narodowej określał : 1) rozmiar przysługujących żołnierzom zawodowym osobnych kwater stałych w zależności od stopnia wojskowego, zajmowanego stanowiska służbowego, stanu rodzinnego i warunków miejscowych, 2) których członków rodziny uwzględnia się przy ustalaniu rozmiaru przysługującej żołnierzowi kwatery, 3) przypadki, w których przy ustalaniu rozmiaru przysługującej żołnierzowi kwatery uwzględnia się osoby zatrudnione w gospodarstwie domowym, 4) przypadki, w których może być przydzielona żołnierzowi dodatkowa powierzchnia mieszkalna (art. 27 ust. 2 pkt 14 ustawy). Według obowiązujących wówczas przepisów prawo do zamieszkiwania w przydzielonej kwaterze przysługiwało zatem żołnierzowi zawodowemu oraz jego małżonce. Ustawa powyższa została uchylona ustawą z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Art. 18 wskazanej ustawy stanowił, że w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą, rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. Na wniosek rozwiedzionych małżonków wojskowy organ kwaterunkowy dokonywał zamiany zajmowanej przez nich kwatery na dwa odrębne lokale mieszkalne. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Na podstawie art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogli oni zamieszkiwać w tej kwaterze, albo przysługiwały im: emerytowi wojskowemu – kwatera, byłemu małżonkowi – lokal zamienny, w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z cytowanym przepisem w chwili rozwodu skarżąca nabyła więc prawo do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, co też organ administracji winien był uwzględnić z urzędu przy wydaniu decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2010 r., czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym - art. 156 k.p.a. Trafnie podnosi organ, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Żadna z tych przesłanek nie została w przedmiotowej sprawie spełniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast podstawą materialnoprawną decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającej wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowił art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. – Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlegała rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. nr 6, poz. 38 z późn. zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przepisy te nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygania o wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. We wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. W. D. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej (w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]), na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. – Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Zgodnie z ww. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ([...] lipca 2010 r.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, mógł wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji, organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zaistnienie wyjątkowości sytuacji, o której mowa w tym przepisie, przyznaje zatem jedynie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Samo zamieszkiwanie w lokalu bez tytułu prawnego, czy też brak możliwości finansowych na nabycie własnego mieszkania, nie jest sytuacją, którą można zakwalifikować jako wyjątkową w rozumieniu art. 29 omawianej ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem “wyjątkowej sytuacji", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość" w rozumieniu powołanego przepisu powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wyjątkową okolicznością z pewnością będzie ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. Zasadnie podnosi organ, że podstawowy obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej polega na realizacji uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę. Wskazać należy, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku ([...] lutego 2010 r.) brak było przepisów, na mocy których możliwe byłoby potwierdzenie (zachowanie) uprawnień W. D. do kwatery, która została przydzielona jej byłemu mężowi. Adresatem decyzji o przydziale kwatery (nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r.) był [...] D. D., pełniący wówczas zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym w Jednostce wojskowej nr [...] w [...]. Skarżąca została jedynie uwzględniona przy ustalaniu powierzchni przysługującej żołnierzowi kwatery, natomiast nie miała i nie nabyła praw do tej kwatery. Uprawnienie skarżącej (do zamieszkiwania) było uprawnieniem pochodnym. Powyższych względów uznać należy, iż zarówno decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiająca wydania Pani W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], znajdującym się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd przyznał na rzecz pełnomocnika z urzędu kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku VAT, na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, a także w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), postanowiono, jak w sentencji. Stawka podatku od towarów i usług została przyjęta na podstawie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm.).