II SA/Wa 1568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Joanna Kube Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Miejski Policji w G. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przyznał R.M. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca pozostaje w służbie stałej, przedstawił umowę notarialną kupna nieruchomości i ze względu na stan rodzinny posiada uprawnienie do 3 norm zatrudnienia, a tym samym do pomocy w wysokości po [...] zł za każdą normę. W dniu 29 maja 2006 r. do organu wpłynęła umowa najmu lokalu mieszkalnego, zawarta w dniu [...] września 1998 r. pomiędzy [...] Towarzystwem Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. a R.M. Na mocy tej umowy, zawartej na czas nieokreślony, R.M. stał się najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m2, składającego się z dwóch pokoi i kuchni, położonego w G. przy ul. [...]. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Policji w G. wszczął postępowanie zmierzające do zamiany decyzji z dnia [...] maja 2006 r., w trybie art. 155 Kpa. Wobec cofnięcia przez wnioskodawcę zgody na uchylenie tej decyzji, wszczęte we wskazanym przedmiocie postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że R.M. zajmował lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony, czyli posiadał lokal mieszkalny w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, zatem nie spełniał warunków do przyznania mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie był uprawniony do otrzymania pomocy finansowej. Przyznanie mu w takiej sytuacji przez Komendanta Miejskiego Policji w G. pomocy finansowej nastąpiło z oczywistym naruszeniem prawa, które nie może być jednak uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Komendant Miejski Policji w G., po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i odmówił R.M. przyznania pomocy finansowej w kwocie [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], która stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd ten wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 298/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...], uznając, iż organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że w sprawie zaszła przyczyna wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, ponieważ posiadały wiedzę co do okoliczności faktycznych i prawnych zajmowania przez R.M. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Komendanta Głównego Policji, sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1660/07 oddalił skargę kasacyjną. Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 Kpa, art. 88 ust. 1, art. 94, art. 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 3a ust. 1 pkt 3 i § 4a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 163 Kpa decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona lub zmieniona, nie tylko na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również gdy przewidują to przepisy szczególne. Przepisem szczególnym przemawiającym za uchyleniem decyzji w rozpatrywanej sprawie jest § 4a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej właściwy organ stwierdza nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej albo uchyla tę decyzję. Wskazano, iż obecnie organem właściwym do podjęcia decyzji w sprawie R.M. jest Komendant Wojewódzki Policji w G. z uwagi na fakt, iż wymieniony policjant od dnia [...] października 2006 r. pełni służbę w Wydziale [...] KWP w G. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wyjaśnił, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów m.in. przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Wskazał, że prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Organ wywiódł, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego w trybie art. 90 ustawy o Policji na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Podkreślił, iż zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego (a więc również pomocy finansowej), nie przysługuje policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Komendant Wojewódzki Policji w G. wskazał, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G., zainteresowany wraz z żoną i synem zajmował lokal mieszkalny przy ul. [...] w G. o powierzchni użytkowej [...] m2. Przedmiotowy lokal, który pochodził z zasobów Towarzystwa Budownictwa Społecznego, policjant posiadał na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej na czas nieokreślony. Organ wyjaśnił, iż użyte w art. 95 ust. 1 ustawy pojęcie "posiadanie" oznacza posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego określonym tym przepisem lokalu mieszkalnego lub domu. Wskazano również na treść art. 336 kc, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada, jak i użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zdaniem organu R.M. mając zawartą umowę najmu mieszkania odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie spełniał więc warunków do przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania R.M., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3a w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy uchylona na jego podstawie decyzja wydana została przed rozpoczęciem jego obowiązywania; II. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 Kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne wydanej decyzji w zakresie uznania zasadności powołania się przez organ niższej instancji na przepis prawa nieobowiązującego w momencie rozstrzygania istoty sprawy, mimo wskazania powyższego uchybienia w odwołaniu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 163 Kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Możliwość taką ustawodawca przewidział w § 4a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej właściwy organ stwierdza nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej albo uchyla tę decyzję. Wspomniany § 4a został dodany do tekstu cyt. wyżej rozporządzenia na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 203, poz. 1274). Wprowadzenie takiej regulacji bez jednoczesnego określenia zakresu czasowego stosowania oznacza, że przepis ten należy stosować do wszystkich przypadków, gdy świadczenie zostało pobrane nienależnie, bez względu na to, czy decyzja przyznająca pomoc finansową została wydana pod rządami omawianego przepisu, czy też przed jego wprowadzeniem. Przepis ten ma bowiem charakter nadzorczy, stwarzający prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie, które nie powinno być przyznane. W sytuacji zatem stwierdzenia przez organ nienależnego pobrania pomocy finansowej wspomniany przepis znajduje zastosowanie i nie ma znaczenia prawnego to, że decyzja przyznająca świadczenie została wydana przed jego wprowadzeniem. W rozpoznawanej sprawie warunkiem koniecznym do wzruszenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], w trybie przewidzianym art. 163 Kpa w zw. z § 4a cyt. rozporządzenia, było zatem stwierdzenie, iż przyznane R.M. świadczenie zostało nienależnie pobrane. Prawo policjanta do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Stosownie do art. 88 powołanej wyżej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści powołanych przepisów wynika, iż prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez przewidziane w ustawie świadczenia pieniężne. Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 stwierdził, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Pogląd wyrażony w powyższej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem przedmiotowej pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji. Należy przy tym zaznaczyć, iż użyte w tym przepisie pojęcie "posiada" nie zostało zdefiniowane w ustawie o Policji, co oznacza, iż jego treść winna być interpretowana w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze treść art. 336 kc, należy uznać, iż jest to każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą), a więc zarówno posiadanie samoistne – tak jak właściciel, jak i posiadanie zależne – tak jak najemca, czy dzierżawca. R.M. w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego był najemcą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G. o powierzchni użytkowej [...] m2. Zajmowany lokal spełniał przysługujące policjantowi normy zaludnienia. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skarżący w dacie wydania decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] miał w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tj. posiadał w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a zatem nie był już uprawniony do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym nie posiadał uprawnień do uzyskania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W tej sytuacji organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego pobrania pomocy finansowej. Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], w trybie przewidzianym art. 163 Kpa w zw. z § 4a powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należało uznać za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.