II SA/Wa 1569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Z.K. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] (dalej odpowiednio: Organ, Miasto) z [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Organ podniósł, że Skarżąca zajmuje bezumownie lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca złożyła [...] grudnia 2023 r. wniosek o regulację tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci dziadka, który był najemcą tego lokalu. Prośbę uzasadniła brakiem możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, wykonaniem remontu lokalu, który był w złym stanie technicznym oraz regularnym wnoszeniem opłat za lokal. W uzasadnieniu stwierdziła, że w 2013 r. (tj. w wieku 16 lat) wyprowadziła się od rodziców z lokalu położonego na poddaszu w tym samym budynku (tj. z lokalu nr [...] przy ul. [...]) i wprowadziła się do dziadka z powodu złych warunków w miejscu zamieszkania rodziców. U rodziców zajmowała wcześniej malutki pokój przechodni bez okna. Najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy najmu z [...] lipca 1982 r. byli małżonkowie M. i W.P. - dziadkowie Skarżącej. Po śmierci M.P. [...] września 1992 r. w lokalu pozostał W.P. wraz z trojką dzieci: P.P., M.P. i D.P.. Ze składanych w okresie od 1993 do 2013 r. przez W.P. oświadczeń wynika, że w 1999 r. ww. lokal opuścił syn – P.P., natomiast wprowadził się partner córki – P.K.; w 2004 r. do opłat za lokal oprócz P.K. została zgłoszona Skarżąca, córka D.P. i P.K.. W 2010 r., wyjeżdżając za granicę, lokal opuścił M.P., a do opłat pozostawali zgłoszeni: najemca, D.P., P.K. i Z.K.. W 2013 r. w lokalu mieszkał już tylko sam W.P.. W oświadczeniach z [...] stycznia i [...] października 2013 r. W.P. stwierdził m.in., że przy ul. [...] zamieszkuje sam, córka D. z mężem P. i wspólnym dzieckiem Z. mieszkają na poddaszu w jednym pokoju i wygospodarowaną kuchnią oraz łazienką, syn M. mieszka i pracuje w N., a syn P. z nim nie mieszka. W.P. zmarł [...] stycznia 2017 r. W chwili jego śmierci opłaty za lokal wnoszone były wyłącznie za niego. Z danych Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] wynika, że w marcu 2017 r. lokal nr [...] przy ul. [...] został zajęty bezumownie przez syna zmarłego, P.P., który opuścił zakład karny. Z powyższego wynika, że w chwili śmierci W.P. nikt z nim nie zamieszkiwał. Przedstawiciele Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] i Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przeprowadzili [...] grudnia 2022 r. niezapowiedzianą kontrolę w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. [...]. W lokalu nr [...] zastano Skarżącą, w lokalu nr [...] – D.P. i P.K.. Ze złożonych oświadczeń wynika, że w dniu wizji w lokalu nr [...] zamieszkiwała wyłącznie Skarżąca, wnuczka zmarłego najemcy, natomiast jej rodzice zajmują bez tytułu prawnego lokal nr [...] w tym samym budynku. Z relacji Skarżącej wynika, że P.P. trwale opuścił lokal i wyjechał poza granice Polski. P.P. został wymeldowany z lokalu nr [...] decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2024 r. W trakcie kontroli ustalono także, że Skarżąca dokonała bez zgody Miasta przebudowy lokalu poprzez postawienie ścianki działowej dzielącej duży pokój na dwie części, przebudowę jednej z powstałych w powyższy sposób części pokoi poprzez wydzielenie w nim aneksu kuchennego. W pomieszczeniu po dawnej kuchni obecnie znajduje się skład niepotrzebnych mebli i przedmiotów, w tym starych mebli kuchennych. Następnie Organ wskazał, że Skarżąca w okresie od grudnia 2022 r. do listopada 2023 r. osiągnęła średni dochód w wysokości 1 202,62 zł miesięcznie. Skarżąca spełniła kryterium do najmu lokalu na czas oznaczony w grupie gospodarstw 1-osobowych, które wynosi nie więcej niż 1 971 zł. Skarżąca nie figuruje w dostępnym systemie Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów Budynków i Lokali jako właścicielka nieruchomości oraz złożyła oświadczenie, że nie posiada prawa własności nieruchomości ani innego tytułu prawnego do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Z danych będących w posiadaniu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynika, że Skarżąca wnosi opłaty za lokal nr [...] przy ul. [...] od [...] października 2021 roku. Opłaty za bezumowne korzystanie z lokalu wnosi regularnie. Przeprowadzona analiza wniosku i dokumentacji zgromadzonej w tej sprawie wykazała, że Skarżąca nie zamieszkiwała stale w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z pisma złożonego przez matkę Skarżącej w Urzędzie Gminy [...] [...] kwietnia 2001 r. wynika, że już w 2001 r. mieszkała wraz z wówczas 3-letnią córką w zaadaptowanej na cele mieszkalne części strychu budynku przy ul. [...]. Z oświadczeń W.P. z [...] stycznia 2013 r. oraz z [...] października 2013 r. wynika ponadto, że także w 2013 r. wnioskodawczyni nie zamieszkiwała w lokalu nr [...]. Tym samym, podobnie jak jej rodzice utraciła uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu nr [...]. Skarżąca nie tylko nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] nieprzerwanie, ale nie mieszkała w nim również w chwili śmierci najemcy - jej dziadka. Co do tej drugiej okoliczności poświadczyła w swoim wniosku nieprawdę. Skarżąca regularnie wnosi opłaty za lokal nr [...], jednak wprowadziła się do tego lokalu, a następnie dokonała jego przebudowy bez wymaganej zgody miasta. Skarżąca wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając Organowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Skarżąca stwierdziła nadto, że Organ powinien był ją przesłuchać oraz że nieprawidłowo ocenił fakt zamieszkiwania w lokalu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o prawidłową materialną podstawę prawną, tj. § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836 ze zm.; dalej: uchwała mieszkaniowa), ponieważ we wniosku złożonym [...] grudnia 2023 r. Skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy mieszkaniowej w trybie tzw. regulacji, czyli zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w związku z zajmowaniem go bez tytułu prawnego po śmierci dotychczasowego najemcy, a nie o udzielenie pomocy mieszkaniowej na zasadach ogólnych. Na podstawie § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały mieszkaniowej pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca wspólnie zamieszkujący z wnioskodawcą zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Zgodnie z § 18 ust. 4 przez osoby, o których mowa w ust. 2, należy rozumieć: małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów. Nie jest sporne, że Skarżąca jako wnuczka W.P. znajduje się w kręgu osób, o których mowa w § 18 ust. 4 uchwały mieszkaniowej, oraz że nie wstąpiła w stosunek najmu na podstawie art. 691 § 1-5 k.c. Skarżąca nie spełniła jednak przesłanek nieprzerwanego zamieszkiwania w lokalu oraz uzyskania zgody Miasta na zamieszkiwanie w lokalu. Organ stwierdził, że Skarżąca mieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] z przerwami, w trakcie których mieszkała w lokalu nr [...] w tym samym budynku. Powyższe ustalenie znajduje oparcie w aktach sprawy. W piśmie z [...] kwietnia 2001 r. matka Skarżącej, D.P., stwierdziła, że mieszkała w lokalu nr [...], lecz nie ma w nim warunków, żeby mieszkać z dzieckiem. Co więcej, w oświadczeniach z [...] stycznia i [...] października 2013 r. były najemca lokalu nr [...], W.P., stwierdził, że mieszka samotnie w lokalu nr [...], natomiast Skarżąca z rodzicami - w lokalu nr [...]. Skarżąca wnosi ponadto opłaty za lokal nr [...] dopiero od [...] października 2021 r., a w okresie od października 2013 do grudnia 2022 r. wnosiła je za lokal nr [...]. Na uwagę zasługuje wreszcie oświadczenie samej Skarżącej złożone podczas wizji lokalnej [...] grudnia 2022 r., z którego wynika, że lokal nr [...] zajęła po opuszczeniu go przez P.P., który [...] marca 2017 r. wprowadził się do lokalu nr [...], co znajduje oparcie w danych zawartych w karcie lokalu nr [...] załączonej do akt administracyjnych. Organ prawidłowo zatem ustalił, że Skarżąca nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] ani nieprzerwanie, ani w dniu śmierci byłego najemcy, tj. [...] stycznia 2017 r. Ponadto z dokumentacji sprawy wynika, że Skarżąca nie uzyskała pisemnej zgody Miasta na zamieszkiwanie w lokalu nr [...]. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tego rodzaju zgoda musi mieć charakter jednoznaczny - nie może być jedynie dorozumiana i polegać na niepodejmowaniu czynności w celu usunięcia osoby zamieszkującej lokal (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1744/23). Miasto wezwało Skarżącą pismem z [...] czerwca 2023 r. do złożenia w terminie 7 dni wniosku o regulację tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Skarżąca zgody jednak nie uzyskała. W ocenie Sądu organ nie naruszył w niniejszej sprawie również przepisów postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w postępowaniu z zakresu pomocy mieszkaniowej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., jednakże zasady ogólne postępowania administracyjnego - analogiczne do zawartych w k.p.a. - takie jak zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz przekonywania stron, należy uwzględniać w stosowaniu całokształtu administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4752/21). Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725) określił działania organu gminy jako rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej; w szczególności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. pozostaje w korelacji z § 32 ust. 1 uchwały mieszkaniowej, który nakazuje organowi poddać wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową szczegółowej analizie uwzględniającej przesłanki określone w punktach 1-6. Poczynione przez Organ ustalenia faktyczne znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, w związku z czym nie sposób zarzucić Organowi dowolności w ustalaniu stanu faktycznego oraz w ocenie materiału dowodowego, który należy uznać za kompletny. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności zakreślenie stanu faktycznego sprawy oraz wyłożenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto nie nosi ono cech arbitralności. Należy wreszcie zauważyć, że Organ nie naruszył prawa, nie przesłuchując Skarżącej, bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie na obszernej dokumentacji pozwalającej ustalić istotne okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.