II SA/Wa 1580/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Uchwałą nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...], Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr 17 do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 roku w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w związku z § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w związku z § 12 w związku z § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (najem lokalu socjalnego) M.N. (dalej jako skarżąca). W uzasadnieniu uchwały podano, iż skarżąca nie posiada stałego miejsca zameldowania. Do 23 października 2003 r. była zameldowana w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku eksmisji została najemcą lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].[...] kwietnia 2008 r. zapadł wyrok orzekający eksmisję skarżącej bez przyznania uprawnienia do lokalu socjalnego. We wrześniu 2013 r. zadłużenie na koncie czynszowym ww. lokalu wynosiło 84 441,60 zł. 11 lipca 2013 r. skarżąca otrzymała skierowanie do pomieszczenia tymczasowego przy ul. [...] w [...]. Po opuszczeniu lokalu, przez kilka miesięcy, zamieszkiwała u swoich dzieci na terenie dzielnicy [...]. Od 21 maja 2014 r. skarżąca przebywa w Ośrodku Charytatywnym "[...]". Skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jej dochód wynosi 432,37 zł miesięcznie. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Rozpatrując wniosek na podstawie § 12 w związku z § 22 ust. 5 Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy Zarząd Dzielnicy uznał, że dotychczasowy sposób korzystania z lokali komunalnych i nieprzestrzeganie warunków określonych w umowie najmu stanowią podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku na podstawie § 12 w zw. z 22 ust. 5 ww. uchwały. Skarżąca pismem z 22 czerwca 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż przepisy, na które powołuje się organ nie mówią o tym, że zadłużenie poprzedniego lokalu obliguje gminę do udzielenia odmowy najmu lokalu z zasobów m.st. Warszawy. Nie ma również przepisów, które nakładałyby na organ obowiązek odmówienia zakwalifikowania wniosku o najem lokalu socjalnego z powodu wcześniejszego nieprzyznania takiego prawa przez sąd orzekający o eksmisji. W odpowiedzi na to wezwanie organ nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, uznając, że zostało ono podjęte bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze na powyższą uchwałę, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca uchwale tej zarzuciła naruszenie § 7 pkt 1 ust. 4 i 8a ww. uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. oraz art. 32 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoją argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przedstawiła powody zalegania z płatnością czynszu, wskazała na swoją sytuację rodzinną i osobistą, a także na problemy zdrowotne, z powodu których jest osobą niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Podała, że jest osobę bezdomną, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł. Uczestniczy w Indywidualnym Programie Wychodzenia z Bezdomności, nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, a w Ośrodku dla Bezdomnych "[...] " czas pobytu jest ograniczony. Skarżąca podkreśliła, że od 4 lat walczy o siebie, swoje zdrowie i dalszą przyszłość i Zarząd Dzielnicy [...] powinien dać jej szansę na wyjście z bezdomności i powrót do normalnego życia w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Odmawiając skarżącej zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ powołał § 12 w zw. z § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie z § 12 ww. uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Stosownie do § 4 pkt 1 uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Poza sporem pozostaje, że skarżąca spełnia warunki określone w przywołanym przepisie, co potwierdził także na rozprawie pełnomocnik organu. Stosownie do § 22 ust. 5 ww. uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nim nieprawdy, odmowa złożenia oświadczenia bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Natomiast w myśl § 24 ust. 1 uchwały wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Ostatni przywołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, natomiast przepis § 22 ust. 5 uchwały, choć umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", jest przepisem o charakterze materialnym, mogącym stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Jest to jednak możliwe wówczas, gdy jak w sprawie niniejszej, informacje uzyskane w toku analizy okoliczności wyszczególnionych w ust. 2 § 22 uchwały, uzasadniają odmowę. W rozpoznawanej sprawie nie został przywołany przepis uchwały, określający rodzaj informacji stanowiących podstawę uwzględnienia wniosku skarżącej, jednakże powołanie się na dotychczasowy sposób korzystania z lokali komunalnych i nieprzestrzeganie warunków określonych w umowie najmu pozwala przyjąć, że był to § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały. Zgodnie z tym przepisem przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1, należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to istotne również i z tego powodu, iż informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 uchwały, mogą ale nie muszą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. W przedmiotowej sprawie, na co wskazuje uzasadnienie skarżonej uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej stanowiła okoliczność, iż dwukrotnie była eksmitowana, w tym drugi raz z lokalu socjalnego, na koncie którego zaległości czynszowe wynosiły 84 441,60 zł., bez przyznania prawa do lokalu socjalnego. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w skarżonej uchwale, to nie pozwala ona jednak na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały. Organ w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył okoliczności, które doprowadziły do powstania zaległości czynszowych, a w efekcie do eksmisji skarżącej z zajmowanych lokali. Na okoliczności te skarżąca powoływała się w toku postępowania. Organ nie ocenił też zmian jakie dokonały się na przestrzeni ostatnich lat w życiu skarżącej, która podjęła walkę z nałogiem, jest objętą indywidualnym programem wyjścia z bezdomności i stara się dokonać zmian w swoim życiu. Skarżąca na okoliczność swojej aktualnej postawy życiowej przedstawia szereg dokumentów, jednak informacje z nich wynikające nie były przedmiotem analizy ze strony organu. W ukształtowanych w przedmiotowej sprawie okolicznościach faktycznych organ powinien rozważyć, czy zmiana jaka się dokonała w życiu skarżącej, jej aktualny stan zdrowia, nie pozostają bez wpływu na możliwość pozytywnego rozpoznania jej wniosku i czy dotychczasowy sposób korzystania przez nią z zajmowanych lokali, co wiązało się chorobą alkoholową, z której skarżąca się leczy i z sytuacją rodzinną, która uległa zmianie, jest tym elementem, który samoistnie może decydować o odmowie zakwalifikowania jej wniosku do zawarcia umowy najmu socjalnego. Należy przy tym mieć na względzie, że umowy najmu lokalu socjalnego są zawierane na czas oznaczony. Istnieje więc możliwość takiego określenia terminu umowy, aby możliwe było sprawdzenie, czy skarżąca, deklarująca zmianę swojego życia, wywiązuje się z obowiązków najemcy. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Dopiero ustalenie i rozważenie przez organ wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, a wskazywanych przez skarżącą, pozwoli na podjęcie uchwały w przedmiocie wniosku skarżącej o najem lokalu socjalnego. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 K.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Stosownie do treści art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś – w myśl art. 94 ust. 2 ustawy – nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio, zaś wskazane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II OSK 1589/11, Lex nr 1070354). Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.