II SA/Wa 1581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu postanawia odrzucić skargę. M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], którą organ odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony oraz umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu. Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie przepisu § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX-2182-2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 i § 6 ust.. 1 pkt 1 oraz 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nie należącej do kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem skargi jest nierozpatrzenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...]. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, że wniosek skarżącej dotyczy zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego w trybie przepisu art. 691 k.c. po śmierci matki skarżącej, która była najemcą tego lokalu nie zaś kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a sprawa regulacji tytułu prawnego do lokalu nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że w wyniku realizacji wyroku eksmisyjnego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (z prawem do lokalu socjalnego) H. T. Ł. (matka skarżącej) otrzymała w najem lokal socjalny nr [...] przy ul. [...] w W. Umowa najmu lokalu socjalnego została zwarta w dniu 22 listopada 2011 r., na czas oznaczony – to jest do dnia [...] grudnia 2013 r. Uprawnionymi do zamieszkania w tym lokalu były córki dotychczasowej najemczyni M. Ł. i M. Ł. H. Ł. zmarła w dniu [...] marca 2013 r. w następstwie zgonu córki zmarłej wystąpiły z wnioskiem o regulację tytułu prawnego po śmierci najemcy lokalu socjalnego. W odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 23 maja 2014 r., Urząd powiadomił wnioskodawczynie, że nie można wstąpić w stosunek najmu ww. lokalu socjalnego. W dniu 28 października 2014 r. M. Ł. wystąpiła z wnioskiem o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] na zasadach ogólnych, w następstwie powyższego wydano uchwałę z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].. Jak wskazano już wyżej materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX-2182-2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r., w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 i § 6 ust. 1 pkt 1 oraz 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Wskazać również należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli w formie decyzji administracyjnej. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (vide: postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącej, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym matka skarżącej mieszkała jako najemca lokalu do dnia [...] grudnia 2013 r., tj. do dnia upływu terminu na jaki umowa została zawarta. Podstawą dla tego rodzaju działań był, więc przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Regulacja ta umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c., wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (vide: postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12). Reasumując należy stwierdzić, że żądanie skarżącej stanowi w istocie ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nią umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Skoro zatem przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, a w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, to zaskarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu to czynność o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Z tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, również należy do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w cyt. wyżej art. 3 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a,. orzekł jak w postanowieniu.