II SA/Wa 1586/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o udostępnienie informacji publicznej – wskazanych we wniosku umów. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanych umów: 1. Umowy z 2005 r. zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania "Aneksu do raportu oddziaływania na środowisko z tytułu realizacji inwestycji obwodnicy [...] na obszarze Natura 2000", autorstwa W.K., M.S., K.G., M.K. 2. Umowy zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania "Raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], w granicach gmin: [...] na obszarze Natura 2000", autorstwa W.K., załącznika do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 3. Umowy zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania "Aneksu do raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], w granicach gmin: [...] na obszarze Natura 2000", autorstwa W.K., załącznika do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 4. Umowy zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania "Opinii prawnej w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla obwodnicy [...]", autorstwa [...] W.R. 5. Umowy zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania "Opinii w sprawie ocen oddziaływania projektowanej obwodnicy [...]", autorstwa [...] M.G. 6. Umowy zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. a wykonawcą, dotyczącej wykonania opinii na temat "Raportu dotyczącego oddziaływania obwodnicy [...] na przyrodnicze środowisko obszaru sieci Natura 2000", opracowanego w 2005 r., autorstwa [...] A.S. W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść przepisów art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, z których w ocenie organu, nie wynika, aby udostępnieniu podlegały umowy cywilne zawarte pomiędzy organem władzy publicznej, a osobą trzecią. Przedmiotowe umowy nie są objęte regulacją art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych oraz podlegają ochronie na podstawie art. 23 Kodeksu cywilnego, ze względu na fakt, iż przedmiotem tych umów są raporty oraz opinie prawne, które w świetle prawa traktowane są jako twórczość naukowa, należąca do kategorii dóbr osobistych. Ponadto, przedmiotowe umowy zwierają dane o wartości handlowej, co stanowi również podstawę do odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 września 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, że przedmiotowe umowy nie są objęte zarówno regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy – Prawo ochrony środowiska, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, iż ustawodawca dał podmiotom publicznym możliwość odmowy udzielenia informacji, co oznacza pewną swobodę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie oraz ocenę danej informacji. Jeżeli z przepisu prawa nie wynika obowiązek określonego dziania (udostępnienia umów), można przyjąć, że ustawodawca wprowadził kompetencję do uznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciło powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 10 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ I instancji powołał w podstawie decyzji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w uzasadnieniu decyzji art. 23 Kodeksu cywilnego, w związku z czym należy przyjąć, że przesłanką odmowy udostępnienia wnioskowanych umów była ochrona prywatności (dobra osobistego) stron tej umowy. Organ II instancji natomiast, mimo że utrzymał w mocy decyzję, w uzasadnieniu wskazał, iż przyczyną takiego rozstrzygnięcia jest to, że przedmiotowe umowy nie stanowią informacji publicznej. Organ oparł więc swoją decyzję na zupełnie innej podstawie, przy czym nie uchylił decyzji organu I instancji, czym zdaniem skarżącego, uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji utrzymał decyzję, pomimo że nie została ona opatrzona datą, nie wskazywała osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, ani nie zawierała oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobro wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przedmiotowe umowy, w ocenie skarżącego, dotyczą spraw publicznych, stanowią zatem informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawność umów mających cechy umów publiczno-prawnych wprowadzają też przepisy szczególne, jak art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.), czy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wartość żadnej z sześciu umów, których udostępnienia Stowarzyszenie żąda, nie przekracza równowartości [...] Euro, co oznacza, że nie stosuje się do nich Prawa zamówień publicznych. Podał, iż miał podstawy odmówić dostępu do wskazanych we wniosku umów z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, którą ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) definiuje w art. 11 ust. 4 jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Za taką informację niewątpliwie należy uznać cenę usługi świadczenia przez danego przedsiębiorcę na rzecz innego podmiotu, która to cena wskazana jest w umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z .punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, skarga analizowana w aspekcie tych podstaw zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) w art. 1 ust. 1 zawiera definicję informacji publicznej, stanowiąc, iż jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r., z powołaniem się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagało się udostępnienia umów w zakresie ochrony środowiska, zawartych przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. z wykonawcami wymienionych we wniosku raportów. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymieniając rodzaj informacji publicznej, ustawodawca w pkt 4 lit. a wymienił również tę, która dotyczy m.in. treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego informacja, o której udostępnienie Stowarzyszenie zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. została uznana w sprawie za informację publiczną. Ponieważ organ I instancji powołał w podstawie decyzji przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w uzasadnieniu art. 23 Kodeksu cywilnego, należy przyjąć, że przesłanką odmowy udostępnienia wnioskowanych umów była ochrona prywatności (dobra osobistego) stron tych umów. Ma zatem rację skarżący, twierdząc, iż organ ponownie rozpoznając sprawę, zmienił istotę rozstrzygnięcia, przyjmując, że przedmiotowe umowy nie są objęte regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie stanowią informacji publicznej. Stwierdzając powyższe, organ zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, chociaż nie podzielił argumentów zawartych w uzasadnieniu tej decyzji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu rażącym. Przepis art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do nich zalicza ustawodawca m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (p. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Zaskarżona decyzja rozstrzygnięcia nie wyjaśnia, przeciwnie zawiera wewnętrzną sprzeczność. Organ stwierdza bowiem, że wskazane umowy nie są informacją publiczną, a jednocześnie powołując podstawy z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie jej art. 16, odmawia udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli organ przyjął, że żądane umowy nie spełniają warunków informacji publicznej, to rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33). Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, iż decyzja organu II instancji jest sprzeczna z uzasadnieniem prawnym tego orzeczenia i ta wadliwość stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności w sytuacji, kiedy wady kwalifikacyjne decyzji nie pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia, co do meritum sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, jednocześnie przeczy rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś orzeczenie o kosztach oparto na przepisach art. 200 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.