II SA/Wa 159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] o przyznaniu Z. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. K. wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2016 r., wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zaznaczając, że wnosi o przyznanie świadczenia od dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. od dnia [...] marca 2003 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 887), przyznał Z. K. w drodze wyjątku rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję oraz że wysokość renty wynosi 882,56 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Ponadto organ wyjaśnił, że renta w drodze wyjątku nie przysługuje w razie osiągania przychodu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej albo prowadzenia pozarolniczej działalności. Dodatkowo podał, że po upływie okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, istnieje możliwość jego ponownego ustalenia w drodze decyzji Prezesa ZUS, po uprzednim złożeniu wniosku w tej sprawie. Konieczne jest do tego przedłożenie zaświadczenia o stanie zdrowia oraz przeprowadzenie badania przez lekarza orzecznika ZUS. Od powyższej decyzji Z. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że świadczenie powinno mu być przyznane od dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. od [...] marca 2003 r. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku od wskazanej przez stronę daty, tj. od [...] marca 2003 r. Prezes ZUS podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 83 powołanej ustawy, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje tego rodzaju tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Koniecznym warunkiem do powstania prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest podjęcie przez Prezesa ZUS decyzji o przyznaniu świadczenia. Organ podał, że decyzja ta ma moc prawotwórczą, a od momentu jej wydania powstają nowe okoliczności faktyczne, regulujące uprawnienia danej osoby do konkretnego świadczenia. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego, w ocenie Prezesa ZUS, brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, ani z dniem złożenia wniosku o to świadczenie. Prezes ZUS podniósł również, że skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ustawy przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, tj. świadczenie bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Zdaniem organu przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza w żadnym przypadku przepisu art. 129 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń. Reasumując organ stwierdził, że prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku powstało w niniejszej sprawie z chwilą wydania przez Prezesa ZUS decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2016 r., a wypłata została podjęta od pierwszego dnia tego miesiąca. Na powyższą decyzję Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że Prezes ZUS nie wnosił sprzeciwu od orzeczenia ustalającego jego niezdolność do pracy od dnia [...] marca 2003 r. Zarzucił, że świadczenie powinno być mu przyznane od dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto skarżący wskazał, że od chwili kiedy otrzymywał zasiłek stały z pomocy społecznej, od 2003 r., ZUS ponosi całkowitą odpowiedzialność za pozbawienie go zabezpieczenia społecznego. Skarżący wskazał, że bardzo późno dowiedział się o tym, iż osobom, którym wypłacane są zasiłki z pomocy społecznej opłacane są również składki. Zarzucił, że władze Państwa nie poinformowały go, że w jego przypadku składki od uzyskanych świadczeń nie były płacone. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. W przypadku świadczeń w drodze wyjątku, odmiennie niż w przypadku świadczeń przyznawanych w trybie ustawowym, ostatni taki warunek to wydanie w sprawie stosownej decyzji przez Prezesa ZUS. Decyzja ta ma charakter konstytutywny. W przypadku świadczeń w drodze wyjątku nie istnieje zatem przed datą wydania decyzji przyznającej to świadczenie żadne roszczenie o ich wypłatę. Organ podniósł ponadto, że żądanie skarżącego wypłaty świadczenia o dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy nie mogłoby być uwzględnione nawet w przypadku świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Decyzja w takim przypadku ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza powstanie tego prawa. Jednak nie ma żądnych podstaw do przyznania skarżącemu jakiegokolwiek świadczenia od daty wcześniejszej niż data wniosku o świadczenie. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo wskazał, że przed Sądem Okręgowym oraz Apelacyjnym toczyło się postępowanie, w którym ustalano, czy niezdolność do pracy w jego przypadku powstała przed 2001 r. Podniósł także, że w czasie gdy pracował opłacane były wysokie składki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może zastać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznał Z. K. rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wskazał jednocześnie, iż prawo do tego świadczenia powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Takie rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia jest zgodne ze wskazanym wyżej przepisem art. 83 ustawy oraz wynika z charakteru samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Decyzje konstytutywne wywołują bowiem swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W ustawie o emeryturach i rentach brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku, czy też jak w niniejszej sprawie od dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. od [...] marca 2003 r. Podstawy takiej nie stwarza w ocenie Sądu art. 129 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Powyższe rozwiązanie może odnosić się bowiem wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje natomiast wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Powyższa kwestia, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od daty wcześniejszej przed wydaniem decyzji pozytywnej w tej sprawie, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3369/00 LEX nr 56611, z dnia 20 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3128/02 LEX nr 160127 oraz z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 487/07 LEX nr 429167). W niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zatem dokonał odniesienia początku wypłacania Z. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, do daty wydania decyzji ją przyznającej tj. od pierwszego dnia listopada 2016 r. Organ nie miał natomiast podstaw ku temu, aby żądane świadczenie wypłacać za okres sprzed wydania decyzji przyznającej to świadczenie Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. o przyznaniu renty w drodze wyjątku jest zgodna z prawem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.