II SA/Wa 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zdanie odrębne zgłosił Sędzia WSA Piotr Borowiecki Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) pismem z dnia 14 stycznia 2024 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej, jako: organ lub GDDiK) z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zwrócił się do organu pismem z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile zgód na umieszczenie baneru wyborczego w pasie drogowym w ramach kampanii do wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 15 października 2023 r. wydała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) do dnia złożenia wniosku? 2. Ile odrzucono wniosków o umieszczenie baneru wyborczego? 3. Ile podjęto decyzji o administracyjnym usunięciu baneru wyborczego zagrażającego bezpieczeństwu drogowemu? Organ pismem z dnia [...] października 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, uznając, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną. W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący wskazał, że interes publiczny w niniejszej sprawie polega na możliwości oceny, czy GDDKiA nie została wykorzystana w kampanii wyborczej, co mogło skutkować zakłóceniem równości podmiotów konkurujących w wyborach. Uzyskanie wiadomości na ten temat poskutkuje, zdaniem skarżącego, poprawą prawa, zabezpieczenia interesu publicznego na przyszłość, ukaraniu potencjalnych winnych w przypadku rażących naruszeń prawa - ku przestrodze piastunom organów władzy publicznej. Ponadto Stowarzyszenie powołało się na raport Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie sygnalizujący zagrożenia związane z nadużywaniem pozycji dominującej przez partię rządzącą. W konkluzji skarżący zwrócił uwagę organu na to, że udostępnienie żądanej informacji umożliwi precyzyjniejsze formułowanie przyszłych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. organ zawiadomił Stowarzyszenie, że rozpozna wniosek do [...] grudnia 2023 r. z uwagi na konieczność analizy odpowiedzi skarżącego na ww. wezwanie oraz weryfikacji stanu prawnego. Następnie organ zaskarżoną decyzją odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności udostępnienia informacji objętej wnioskiem dla interesu publicznego, ponieważ uzyskanie przez skarżącego informacji objętej wnioskiem nie umożliwiłoby realizacji celów przez niego zamierzonych. Ponadto organ wskazał, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z analizą i typizacją wedle wielu kryteriów wszystkich rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji urządzeń obcych i reklam w pasie drogowym. Dokonanie tego typu czynności zakłóciłoby, zdaniem organu, wykonywanie zadań przez GDDKiA. W skardze do Sądu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji objętej wnioskiem; 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu żądanej informacji mimo podstaw do jej udostępnienia w ustawowym terminie; 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a Stowarzyszenie powinno było wykazać, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz że takiego interesu skarżący nie wykazał. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zakwestionowało uznanie przez organ żądanej informacji za przetworzoną. W przekonaniu skarżącego należy odróżnić sytuację, w której organ dokonuje twórczej analizy danych od sytuacji, w której jedynie wydobywa pewne informacje, które istnieją, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie podkreśliło, że realnie wykorzystuje udostępniane informacje dla dobra publicznego - w celu poprawy istniejących struktur. Skarżący, jak twierdzi, ma realną i konkretną możliwość uczynienia pożytku z uzyskanej informacji - niedostępną dla każdego "zwykłego" posiadacza informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu objaśnił, jak wygląda procedura wydawania decyzji, które stanowią przedmiot zainteresowania skarżącego. Organ wskazał, że postępowania w ww. sprawach są prowadzone po pierwsze, w formie papierowej, po drugie, przez różne jednostki organizacyjne GDDKiA, a po trzecie, mają różny przedmiot. Z tych względów zdaniem organu nie można uznać, jakoby zbiór żądanych informacji istniał na dzień złożenia przez skarżącego wniosku. W pozostałym zakresie organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spór miedzy stronami w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i po drugie czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ułatwia skonstruowanie opisowej definicji tego pojęcia. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5668/21). W tym kontekście należy również przywołać poglądy judykatury, gdzie zauważa się, że także znaczne ilości informacji tzw. prostych kwalifikować wypada - gdy konieczne jest ich dodatkowe opracowanie (np. sporządzenie szerszego zestawienia) - jako informację przetworzoną. Pogląd ten jest w pełni zasadny, skoro powinnością organu jest wyłącznie udostępnienie posiadanych informacji, nie zaś ich opracowywanie dla potrzeb konkretnych wnioskodawców. Nie sposób jednak pominąć, że udostępnienie każdej informacji wymaga określonego procesu przygotowania - jako szeregu konkretnych czynności technicznych jak: wyszukanie, transpozycja na konkretny nośnik umożliwiający zapoznanie się z nią przez zainteresowanego oraz jej przetransferowanie. Nie każda więc niezbędna aktywność, związana z udostępnianiem informacji, może być kwalifikowana jako potrzeba jej przetworzenia. Kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów. W ocenie Sądu prawidłowa jest ocena organu w tej sprawie, że informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. ma charakter informacji przetworzonej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odkodował normę zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w sposób rzeczowy i wystarczający wskazał, jakie kolejne czynności wiązałyby się z opracowaniem informacji żądanej przez skarżącego. Prowadzenie akt przedmiotowych postępowań administracyjnych w formie papierowej już w punkcie wyjścia wymusza na pracownikach urzędu organu dołożenie dodatkowych starań w celu dokonania kwerendy źródłowej. W konsekwencji fakt decentralizacji jednostek organizacyjnych GDDKiA (w strukturze GDDKiA jest 16 Oddziałów i 101 Rejonów), które prowadzą i przechowują akta spraw we własnym zakresie, oraz dokonanie systematycznego podziału wydobytych z dokumentów informacji cząstkowych wedle kryteriów przedstawionych we wniosku, jak również ich syntezy w celu udostępnienia skarżącemu, zwiększa na ponadstandardowy nakład pracy pracowników GDDKiA potrzebny do zaspokojenia żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dodatkowo, że przykładowo w pierwszym półroczu 2023 r. w rejonach GDDKiA prowadzono ok. 4700 postępowań administracyjnych. Jak już wskazano wyżej, udostępnienie informacji publicznej, która ma charakter informacji przetworzonej, obwarowane jest dodatkowym warunkiem - przemawiania za jej udostępnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Sąd podziela stanowisko organu, iż w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po pierwsze, należy zauważyć, że okoliczność, iż skarżący jest stowarzyszeniem, a tym samym zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), reprezentuje interesy zbiorowe swoich członków i ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, nie jest wystarczająca do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli jednocześnie nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że przedmiot dzielności statutowej Stowarzyszenia świadczy o jego działaniu w interesie publicznym. Jak słusznie jednak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 647/22, "działanie dla dobra ogółu" nie w całości wypełnia istotę regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd wskazywał, że "działanie Stowarzyszenia w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny, ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem. Sąd w powołanym wyroku wskazywał, że "charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego. Niemniej jednak, nie są to jedyne warunki, które kreują "szczególną istotność udostępnienia informacji dla interesu publicznego", a których spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia bowiem tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 34/19). Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.". Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że sama możliwość upublicznienia przez Stowarzyszenie uzyskanej informacji publicznej, nawet w jakimś formalnym opracowaniu nie przemawia za uznaniem, iż spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", bez względu na cele i działalność skarżącego. Właściwie organ podniósł, że skarżący nie wykazał, choćby hipotetycznie, że żądane informacje stwarzają możliwość ich wykorzystania w taki sposób, aby miały wpływ na określone działania (np. wyeliminowanie niewłaściwych praktyk czy doprowadzenie do zmian w prawie) lub sytuację (np. poprawa funkcjonowania struktur państwowych). Tym samym nie wykazano, że istnieją indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i wnoszenia skargi poprzestało na ogólnikowych stwierdzeniach co do celów wnioskowania o przedmiotową informację oraz co do sposobów jej dalszego wykorzystania. O ile zamiar "oddolnej" kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji przygotowanie postulatów co do jej dalszego, poprawnego funkcjonowania wyczerpuje znamiona istotności dla interesu publicznego, to zdaniem Sądu nie wyczerpuje znamion istotności szczególnej. O niej można by mówić dopiero w wypadku, gdyby skarżący wskazał konkretne działania, jakie zamierza podjąć w związku z wnioskami pochodzącymi z analizy uzyskanych informacji (np. zawiadomienie właściwych organów o potencjalnych nieprawidłowościach), a czego nie zrobiło. Jeszcze raz należy podkreślić, że samo powołanie się na formę prawną, cele statutowe i działanie wnioskodawcy w innych sprawach stanowi jedynie domniemanie dla wykorzystania wnioskowanej informacji. Tymczasem podmiot obowiązany nie może domyślać się, jaki użytek z udostępnionej informacji uczyni wnioskodawca, zwłaszcza na podstawie domniemań. Jak zaznaczono wyżej, inicjatywa wykazania szczególnego interesu dla interesu publicznego leży po stronie wnioskodawcy. Stowarzyszenie nie wyjaśnia natomiast, jakim konkretnie działaniom lub sytuacjom ma służyć uzyskanie żądanych informacji. Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że zarzut skarżącego dotyczący uchybienia przez organ terminu wyznaczonemu w art. 13 u.d.i.p. jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona ww. terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W niniejszej sprawie wniosek złożono w dniu [...] października 2023 r., natomiast organ przedłużył termin do załatwienia sprawy pismem z dnia [...] października 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r., co też zgodnie z informacją uczynił, wydając decyzję. Organ nie naruszył zatem dyspozycji art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.