II SA/Wa 1593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. N. kwotę 358 (trzysta pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w oparciu o art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił młodszego inspektora M. N., będącą w służbie stałej na stanowisku naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., z zajmowanego stanowiska z dniem [...] września 2007 r. i przeniósł do swojej dyspozycji z dniem [...] września 2007 r. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stosownie do treści art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Oznacza to, że w granicach określonych przepisami ustawy o Policji, przełożony ma prawo podejmować decyzje i polecenia o zmianie warunków pełnienia służby podległego funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie winno być przy tym uzasadnione określonymi okolicznościami służbowymi, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu policjanta. Organ podał, że w przypadku M. N. interes służby wymaga zmiany na stanowisku naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., albowiem obecny nadzór nad pionem [...] całego województwa nie daje gwarancji na sprostanie zadaniom stawianym przed tą służbą w ramach wprowadzanego programu naprawczego. Komendant Wojewódzki Policji w K. wyjaśnił, że interes strony jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobligowany jest do harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, stosownie do treści art. 7 k.p.a., jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne. Pojęcie "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" nie są ustawowo zdefiniowane. Kierunek interpretacji tych pojęć w przedmiotowym przypadku jest wyznaczony rolą Policji jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność przedłożenia interesu społecznego nad interes policjanta. Uzasadnione jest to potrzebą podniesienia jakości i skuteczności pracy służby [...] województwa [...], przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa [...]. Potrzeby te powodują konieczność podjęcia działań zmierzających do zdynamizowania sposobu funkcjonowania służby [...] oraz nadania jej nowych kształtów organizacyjnych, mających na celu zwiększenie wykorzystania dostępnych sił i środków. Zwolnienie M. N. podyktowane jest potrzebą dokonania zmian personalnych na wskazanym (konkretnym) stanowisku, celem usprawnienia działań podległych służb [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że interes policjanta sprowadzający się w tym przypadku głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją. Jeżeli nawet przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami dla policjanta (np. zmianą warunków albo miejsca pełnienia służby), to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Jednocześnie organ podał, że podejmując decyzję o przeniesieniu wymienionego policjanta do swojej dyspozycji, miał na uwadze chęć uniknięcia błędów, jakie mogą się zrodzić przy pochopnym wskazaniu nowego stanowiska dla policjanta. Od wskazanej wyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. M. N. wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Komendant Główny Policji powtórzył argumentację zawartą w rozkazie personalnym organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że stosunek służbowy policjantów, jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce Policji oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny M. N. zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 639/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia p...[ marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M. N., w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 184), art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także nakazu działania wnikliwie oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 32, art. 37a, art. 38 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że właściwe organy Policji, podejmując decyzje, nie są związane kryteriami ustawowymi, że art. 32 i art. 37a ustawy o Policji stanowią wystarczającą podstawę do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego oraz na przyjęciu, iż zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska było uzasadnione istnieniem "interesu społecznego, tożsamego z interesem Policji" i w związku z tym oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organów Policji, wydanych bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1544/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy administracji winny wykazać, że zwolnienie skarżącej z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji związane jest z brakiem odpowiedniego przygotowania merytorycznego lub też wiąże się z konkretnymi zarzutami wobec pełnionej przez nią służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego był art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Pierwszy z wyżej wymienionych przepisów stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 37a pkt 1 ww. ustawy policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na stanowisko służbowe, albo zwolnienie ze służby nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Stąd też w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Zauważyć również należy, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron. Zgodnie z ustawą o Policji stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Funkcjonariusz Policji nawiązując stosunek służbowy, godzi się więc na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje w sprawach osobowych – czyli podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Policji, kandydat na policjanta świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Prawidłowe więc jest twierdzenie organów, wedle którego interes społeczny, rozumiany w tym przypadku jako interes służby, winien być przedkładany nad interes policjanta (interes strony), jeśli jest to uzasadnione potrzebą podniesienia jakości i skuteczności w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skoro więc interes służby miał determinować podejmowane wobec skarżącej rozstrzygnięcie, orzekające w sprawie organy administracji winny zatem wykazać, że zwolnienie jej z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji związane jest z brakiem odpowiedniego przygotowania merytorycznego, ewentualnie wynika z jakiś konkretnych wad profesjonalizmu skarżącej, czy też wiąże się z jakimiś konkretnymi zarzutami wobec pełnionej przez nią służby. Tego rodzaju kwestii jednak żaden z rozkazów personalnych nie podnosi. Dla zastosowania trybu z art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.; Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) konieczne jest wskazanie istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego, nie jest natomiast wystarczającym podanie jedynie obaw, że ktoś może nie sprostać nowym celom czy nowym zadaniom. Przyjmowanie niejako a priori, że funkcjonariusz w pełni wywiązujący się ze swoich obowiązków nie podoła nowym, czyni przedwczesną decyzję o zwolnieniu go z zajmowanego do tej pory stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, co z kolei świadczy, że organ przekracza w takiej sytuacji swobodę wynikającą z uznania administracyjnego, dowolnie postępując w kwestiach personalnych. Nie można wobec tego uznać, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. To, że potrzeby służby powodują konieczność podjęcia działań zmierzających do zdynamizowania sposobu funkcjonowania służby [...] oraz nadania jej nowych kształtów organizacyjnych, mających na celu zwiększenie wykorzystania dostępnych sił i środków, nie oznacza jeszcze, że kierująca prawidłowo dotychczas Wydziałem [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. – M. N., założeniom tym nie sprosta. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. o nadaniu odznaczeń Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, działając na podstawie art. 138 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm.), na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za wzorowe, wyjątkowo sumienne, wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej, odznaczył M. N. medalem [...] za długoletnią służbę (kopia dokumentu złożona do akt na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 lipca 2009 r.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.