II SA/Wa 1596/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. przeniósł strażaka, J. R., na niższe stanowisko służbowe. Podstawą tej decyzji był art. 38 ust. 2 punkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), uprawniający do przeniesienia strażaka w razie stwierdzenia w opinii służbowej jego nieprzydatności na zajmowanym stanowisku. Wnioskiem z dnia 6 stycznia 2000 r. J. R. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Wskazał w nim m.in., że nie istniała żadna opinia służbowa stwierdzająca jego nieprzydatność do służby na zajmowanym stanowisku. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując, że postanowieniem Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] maja 2000 r. sprostowano decyzję z dnia [...] października 1993 r. poprzez zmianę jej podstawy prawnej – w miejsce art. 38 ust. 2 punkt 2 podstawą tą powinien być art. 38 ust. 2 punkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Komendant Główny PSP utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie skargi J. R. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r., gdyż skarga ta została cofnięta. Wnioskiem z dnia 26 maja 2003 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP, o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendant Główny PSP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] maja 2000 r. prostującego decyzję z dnia [...] października 1993 r. Wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA 3316/03 uchylił decyzje z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Komendant Główny PSP i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinni ponownie ocenić wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. W szczególności konieczne było, w ocenie Sądu, zbadanie, czy istniała negatywna opinia służbowa o skarżącym, która stanowiła podstawę faktyczną decyzji z [...] października 1993 r., oraz jaki wpływ na jej ważność miał niesporny brak tej opinii. Na wezwanie organu J. R. podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r., a nie z [...] sierpnia 2000 r. Decyzją z [...] września 2005 r. Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2005 r. i nakazał organowi I instancji merytorycznie ocenić wniosek z dnia 26 maja 2003 r. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Komendant Główny PSP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. Organ ocenił, że niedopuszczalne jest stwierdzenie tylko decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydano w sprawie decyzję odwoławczą. Decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją z [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 1244/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje z [...] maja 2006 r. i [...] stycznia 2006 r. Sąd ocenił, że organy nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku z 13 maja 2005 r., pomimo prawnego obowiązku ich wykonania, zwłaszcza nie wyjaśniły wpływu braku opinii służbowej na ważność decyzji z [...] października 1993 r., a wskutek tego – na prawidłowość decyzji z [...] lipca 2000 r. Ponadto niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji powinna być uwzględniania już w postępowaniu wstępnym i skutkować ewentualną odmową wszczęcia postępowania nadzorczego, a nie odmową stwierdzenia nieważności. Organ wydał decyzję z naruszeniem art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (nie odmówił wszczęcia postępowania). Sąd wskazał też w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2006 r., że wyrok z 13 maja 2005 r. nie odnosił się do wniosku z 26 maja 2003 r. Organ w wyniku tego wyroku z 13 maja 2005 r. powziął wiadomość o wadliwości decyzji z [...] lipca 2000 r., zatem będąc związany wskazaniami wyroku z 13 maja 2005 r. organ powinien wszcząć postępowanie nadzorcze z urzędu, a przeszkodą ku temu nie było błędne żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W związku z wyrokiem Sądu z dnia 13 grudnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i [...] lipca 2000 r. Organ uznał, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe z powołaniem się na przepis dotyczący negatywnej opinii służbowej, w sytuacji, gdy opinii takiej nie było, jest rażącym naruszeniem prawa, dlatego odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji także rażąco narusza prawo. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. i powtórzył zawartą tam argumentację. Organ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i [...] lipca 2000 r. jest dla skarżącego korzystne. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. WSA w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję z [...] lipca 2007 r. Wyrok ten stał się prawomocny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1993 r. z uwagi na to, że – jak organ ocenił – decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podstawą tej decyzji był art. 156 § 2 k.p.a. Uznanie za nieważną decyzji z [...] października 1993 r. oznaczałoby, według organu, konieczność ponownego mianowania skarżącego na poprzednie stanowisko. Mianowanie możliwe jest tylko wobec strażaka, a skarżący jest już rencistą, a nie strażakiem. Przestał więc istnieć podmiot (strażak), któremu przysługiwało prawo. Mianowanie skarżącego na stanowisko byłoby więc nieważne. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Komendant Główny PSP uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji z [...] sierpnia 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP nie wyjaśnił, czy w jego ocenie decyzja z dnia [...] października 1993 r. jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Sentencja tej decyzji odmawia stwierdzenia nieważności, zaś z uzasadnienia wynika, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygnięcie jest więc sprzeczne z uzasadnieniem. Organ odwoławczy uznał też, że nie jest konieczne mianowanie skarżącego na stanowisko w razie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r., gdyż takie stwierdzenie tylko eliminuje decyzję z obrotu od początku jej wydania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. stwierdził, że decyzja z [...] października 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a.), ale z uwagi na to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdził jej nieważności. Organ uznał, że wobec skarżącego nie wydano negatywnej opinii służbowej, a taka opinia była przywołana jako podstawa faktyczna decyzji z dnia [...] października 1993 r. Organ uznał, że skutki, które ta decyzja wywołała przez 3 lata, do czasu zwolnienia skarżącego ze służby, uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności, także z uwagi na upływ 14 lat od jej wydania. Takie stwierdzenie musiałoby wpłynąć na wszystkie dokumenty wydane w ciągu tych 3 lat, co zdaniem organu jest niemożliwe pod względem praktycznym i prawnym. Dlatego konieczne było, w ocenie organu, zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Główny PSP ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że podmiot, któremu przysługiwało prawo, tj. skarżący, nie utracił zdolności do zachowania tego prawa. Istnieje organ administracji uprawniony do zniesienia skutków prawnych decyzji z dnia [...] października 1993 r., a trudności techniczne, praktyczne, nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nigdy nie wyklucza stwierdzenia jej nieważności wskutek upływu czasu - ograniczenia czasowe określone w art. 156 § 2 k.p.a. nie mają tu zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie zawiera sformułowania, iż decyzja z dnia [...] października 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – nie stopniuje tego naruszenia. Organ odwoławczy uznał też, iż konieczne jest dokładne określenie, jakie skutki prawne dla organów PSP, jak i dla skarżącego, spowodowała decyzja z [...] października 1993 r. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji oznacza brak prawnych możliwości zniesienia ich na drodze postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy natomiast nie ma pełnej wiedzy na temat rodzaju tych skutków. Poza tym decyzja kasacyjna pozwoli na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 86/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2007 r. W wyroku tym Sąd podniósł, że po wydanych wyrokach Sądów administracyjnych (wyroki z dnia 13 maja 2005 r. i 13 grudnia 2006 r.), a także po wydaniu szeregu decyzji administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1993 r., jedyną okolicznością faktyczną, która wymaga jednoznacznego ustalenia, jest to, czy wobec skarżącego wydano opinię służbową stwierdzającą jego nieprzydatność na stanowisku służbowym zajmowanym przed przeniesieniem. Potrzeba wyjaśnienia tej okoliczności przez Komendanta Głównego PSP zaistnieje tylko wówczas, jeśli zakwestionuje on ustalenie podjęte przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K., a wyrażone już w decyzji z dnia [...] października 2007 r., iż wobec skarżącego takiej negatywnej opinii służbowej nie wydano. Ustalenie tej jedynej prawnie istotnej w sprawie okoliczności nie może być uznane za wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie podawał, iż taka opinia nie została wydana, opinii takiej dotychczas nie odnaleziono, a brak jej wydania ustalił już organ I instancji. Komendant Główny PSP niezasadnie więc uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej poprzez orzeczenie o ważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Sąd wskazał dodatkowo, iż nie zaistniały żadne okoliczności natury prawnej, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie co do ważności tej decyzji. Takich okoliczności nie stanowią trudności techniczne w zmianie dokumentacji osobowej skarżącego, kwestie związane z ewentualnym wypłaceniem mu należnego uposażenia i świadczeń z nim związanych, czy też odsetek od należności finansowych. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko starszego instruktora ds. kontrolno – rozpoznawczych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że decyzja z 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o istnieniu opinii służbowej, ani o fakcie niewywiązywania się z obowiązków służbowych. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania zarówno art. 38 ust. 2 pkt 2 jak i art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...] października 1993 r. jest w tej sytuacji wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stan faktyczny nie odpowiadał przesłance ustawowej. Jednocześnie organ stwierdził, że na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie stoją skutki jakie ona wywołała, ani też fakt zwolnienia J. R. ze służby. Komendant Główny PSP podniósł, również, że w niniejszym przypadku nie można mówić o nieodwracalności decyzji z 1993 r. Organ administracji jest właściwy i ma kompetencje do podjęcia działań, istnieje przedmiot, którego dotyczyła decyzja, oraz podmiot, któremu to prawo przysługiwało. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2008 r. stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6 – 11, art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Argumentacja skargi sprowadza się do następujących zarzutów: brak prawidłowego oznaczenia uchylonej decyzji, pominięcie istotnych elementów decyzji z 1993 r. dotyczących przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz uposażenia, połączenie trybu odwoławczego i nadzorczego, brak ustaleń dotyczących przywrócenia skarżącego do służby na wcześniejszym stanowisku oraz brak ustaleń dotyczących wyrównania uposażenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 86/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 4 lipca 2008 r. Stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, albowiem Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 86/08. Organ dokonał prawidłowej oceny, iż brak opinii służbowej oraz brak dokumentów potwierdzających okoliczność niewywiązywania się z obowiązków służbowych przez skarżącego powoduje, że decyzja z 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji brak było bowiem podstaw do zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Również ocena organu dotycząca skutków, jakie wywołała decyzja z 1993 r. jest prawidłowa. Sąd podziela stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, iż wskazywane przez organ I instancji "przeszkody" nie świadczą o nieodwracalności skutków prawnych decyzji z 1993 r. Należy bowiem wskazać, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Kierując się wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 86/08 Komendant Główny PSP prawidłowo zastosował art. 138 § 1 k.p.a., tj. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Zarzut skarżącego dotyczący błędnego połączenia trybu odwoławczego i nadzorczego jest nieuzasadniony. Orzeczenie co do istoty sprawy w trybie odwoławczym, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, sprowadza się bądź do wydania decyzji stwierdzającej nieważność (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bądź do odmowy stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), ewentualnie do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo należy wskazać, że niniejsze postępowanie toczyło się wyłącznie w przedmiocie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...] października 1993 r. o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Orzekając w tym trybie organ nie miał podstaw do rozstrzygania kwestii związanych z uposażeniem skarżącego, czy też z przywróceniem skarżącego do służby na wcześniejszym stanowisku. Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego dotyczący braku oznaczenia w zaskarżonej decyzji decyzji nią uchylonej. Z sentencji decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2008 r. jednoznacznie wynika, iż uchylona zostaje decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.