II SA/Wa 1597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), , Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P.M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2016 r, 2) zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 1597/16 UZASADNIENIE Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 50, art. 54 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm.) utrzymał w mocy własny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zwolnienia P. M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] września 2016 r. W sprawie ustalano stan faktyczny. Szef ABW, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odwołał P. M. ze stanowiska [...] i przeniósł do Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW w Biurze Kadr ABW bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia. Z dniem [...] stycznia 2016 r. P. M. został delegowany z urzędu z [...] do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...]. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW zaproponował funkcjonariuszowi przeniesienie z urzędu z [...] do [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] Delegatury ABW w [...] w 08 (ósmej) grupie uposażenia zasadniczego - 3.995, - (trzy tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych z dodatkiem służbowym - 1.500, - (jeden tysiąc pięćset) złotych. W dniu [...] marca 2016 r. P. M. na druku propozycji kadrowej dokonał skreślenia zdania "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" pozostawiając nieskreślone zdanie "Wyrażam zgodę na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" oraz umieścił adnotację o treści "W załączeniu przekazuję uzupełnienie mojego stanowiska". W uzupełnieniu tegoż stanowiska, datowanym również na dzień [...] marca 2016 r. funkcjonariusz poinformował, że wyraża zgodę jedynie na przeniesienie z urzędu z [...] do [...] na stanowisko [...]. Zatem w sposób jednoznaczny nie wyraził zgody na zmianę wysokości dodatku służbowego oraz wskazał, że jego zdaniem z uwagi na aktualnie wykonywane obowiązki, uzasadnione jest przeniesienie go do Wydziału [...] a nie do Wydziału [...] Delegatury ABW w [...]. W związku z powyższym Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zwolnił P. M. z dniem [...] września 2016 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. żądając uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW. Szef ABW po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w rozkazie z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującym w mocy rozkaz z dnia [...] maja 2016 r., stwierdził, że zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa ABW nieprzerwanie nie dłużej niż 12 miesięcy. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6 ustawy, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. Organ wyjaśnił, że złożona funkcjonariuszowi propozycja kadrowa (pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.) nie została przez niego zaakceptowana. W dniu [...] marca 2016 r. P. M., na propozycji kadrowej, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, dokonał wprawdzie skreślenia zdania "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" pozostawiając stwierdzenie "Wyrażam zgodę na wymienione wyżej stanowisko służbowe", jednakże do propozycji załączył uzupełnienie tego stanowiska. Uzupełnienie to stanowi zaprzeczenie wyrażenia zgody na przedstawioną propozycję kadrową. Dalej organ wyjaśnił, że racjonalny ustawodawca nie pozostawił funkcjonariuszowi możliwości negocjacji lub stawiania warunków w zakresie propozycji składanej przez Szefa ABW, czy to w zakresie stanowiska służbowego, czy też związanych z nim warunków finansowych, które zostały zaproponowane. Takie rozwiązanie jest skorelowane z charakterem stosunku służbowego funkcjonariusza ABW. Dlatego też brak zgody funkcjonariusza zobligowało organ do zwolnienia go ze służby. Powyższy rozkaz stał się przedmiotem skargi P. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie, w którym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz rozkazu z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący zarzucił zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 54 ust. 3 ustawy o ABW w zw. z art. 65 § 1 kc, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na określone stanowisko w sytuacji gdy taką zgodę wyraził. Dodatkowo  zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, 77 ust. 1 i 80 kpa, poprzez zaniechanie oceny materiału dowodowego na datę wydania decyzji i pominięcie pisma skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. i stanowiska zajętego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] czerwca 2016 r. potwierdzających wyrażenie zgody na przeniesienie na określone stanowisko oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 54 ust. 3 i art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o ABW poprzez przyjęcie, że przenoszenie funkcjonariusza na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW może nastąpić na stanowisko niższe w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że możliwe jest na jego podstawie tylko przeniesienie na stanowisko równorzędne a podstawami prawnymi przenoszenia na niższe stanowisko są art. 57 ust. 1 lub 2 ustawy o ABW (w razie spełnienia określonych w nim przesłanek). W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga P. M. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Pozwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) , zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm.) funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę (ust 1). Funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę, nieprzerwanie nie dłużej niż 12 miesięcy (ust 2). Po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach (ust 3). Cytowany powyżej przepis reguluje zasady i tryb zwolnienia funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W granicach sprawy pozostają zatem czynności organu podejmowane po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, a więc po upływie okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa Agencji, który to okres może trwać nieprzerwanie nie dłużej, niż 12 miesięcy. Czynności te rozpoczyna propozycja przeniesienia na określone stanowisko służbowe. Przesłankami zwolnienia ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW są: upływ okresu pozostawania w dyspozycji Szefa Agencji, propozycja przeniesienia funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, niewyrażenie przez funkcjonariusza pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko oraz zwolnienie ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ winien ustalić okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, w zgodzie z art. 77 § 1 kpa, tj. wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć, a następnie ocenić, zgodnie z ustanowioną w art. 80 kpa, zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego, czy upłynął okresu pozostawania w dyspozycji Szefa Agencji, czy została przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja przeniesienia na określone stanowisko służbowe, czy funkcjonariusz nie wyraził pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko oraz czy zwolnienie ze służby pozostaje z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6. W ocenie Sądu, organ nie wywiązał się z powyższego obowiązku. Nie zwrócił bowiem uwagi na pierwszą z powyższych przesłanek, tj. upływ okresu pozostawania skarżącego w dyspozycji Szefa ABW. Zauważyć należy, że art. 54 ust 2 cytowanej ustawy określa termin, w jakim funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa Agencji, tj. nieprzerwanie nie dłużej niż 12 miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedstawia się pogląd, który popiera też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż termin ten ma charakter ochronny. Cytowany powyżej przepis należy bowiem odczytywać tak, że funkcjonariusz ma prawo pozostawać w dyspozycji co najmniej 12 miesięcy. Zatem w sytuacji, gdy funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa ABW, przyjmie nowe stanowisko zaproponowane przez Szefa ABW, to zostaje on mianowany na to stanowisko i zaczyna pełnić na nim służbę. W przypadku zaś odmowy przyjęcia stanowiska wyznaczonego przed upływem okresu pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, nie zostaje on zwolniony ze służby, lecz pozostaje on nadal w dyspozycji Szefa ABW, aż do upływu okresu, o jakim mowa w art. 54 ust. 2 (12 miesięcy). Zatem przepis ten ma niewątpliwie charakter ochronny i zapobiega nagłym zmianom statusu funkcjonariusza dając czas organowi na ewentualne znalezienie funkcjonariuszowi odpowiedniego stanowiska. Ponadto z brzmienia przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o ABW wynika, że inicjatywa związana ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby należy do organu nie zaś do funkcjonariusza. Samo zaś niewyrażenie zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie go na określone stanowisko, w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze okres, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu nie powoduje, że funkcjonariusz przestaje być w dyspozycji Szefa ABW (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2451/13, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 149/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 591/10 – dwa ostatnie orzeczenia dotyczą wprawdzie funkcjonariusza CBA, jednak rozwiązania ustawowe o pozostawaniu w dyspozycji, są zbieżne, dlatego pogląd wyrażony w tych wyrokach zachowuje swoją aktualność w niniejszej sprawie, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Natomiast początkiem biegu terminu zwolnienia ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 jest zdarzenie stanowiące podstawę zwolnienia funkcjonariusza na podstawie tego przepisu. Tym zdarzeniem jest czynność prawna funkcjonariusza o niewyrażeniu pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko proponowane przez organ. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie uwzględnił faktu, że skarżący nie przebywał w dyspozycji Szefa ABW dwunastu miesięcy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący rozkazem personalnym Szef ABW nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. został odwołany ze stanowiska [...] i przeniesiony dyspozycji Szefa ABW w Biurze Kadr ABW bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia z dniem [...] listopada 2015 r. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Szef ABW zaproponował funkcjonariuszowi przeniesienie z urzędu z [...] do [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] Delegatury ABW w [...], a skarżący w dniu [...] marca 2016 r. propozycji tej nie przyjął, stąd też organ rozkazem z dnia [...] maja 2016 r., utrzymanym w mocy rozkazem z dnia [...] lipca 2016 r. zwolnił skarżącego ze służby z dniem [...] września 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że od czasu przeniesienia skarżącego do dyspozycji do momentu wyrażenia przez skarżącego opinii o proponowanym stanowisku, a nawet do wyznaczonej daty zwolnienia ze służby, nie upłynęło 12 miesięcy. Dlatego też, w sytuacji gdy organ uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przyjęcie proponowanego stanowiska, winien – zgodnie z wykładnią przepisu art. 54 ust 2 cytowanej ustawy, pozostawić skarżącego w dyspozycji do momentu upływu powyższego terminu i dopiero po jego upływie wszcząć procedurę zwolnienia skarżącego ze służby. W ocenie Sądu niedochowanie powyższego terminu i wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby było przedwczesne i naruszyło przepis art. 54 ust 2 cytowanej ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd uznał, że zarówno rozkaz personalny z dnia [...] maja 2016 r., jak i rozkaz z dnia [...] lipca 2016 r., istotnie naruszają prawo i należy je uchylić. Organ ponownie rozpoznając sprawę, oceni czy w zaistniałym stanie faktycznym ziściły się wszystkie przesłanki wynikające cytowanego powyżej art. 54 ustawy, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni. Na marginesie należy zaznaczyć, że wobec stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd nie badał pozostałych okoliczności sprawy, tj. czy skarżący faktycznie nie wyraził zgody na zaproponowane stanowisko, czy i jaki wpływ na powyższe miało oświadczenie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wycofaniu swojego wcześniejszego stanowiska, ponieważ w ocenie Sądu, omawianie tych kwestii byłoby obecnie przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.