II SA/Wa 1604/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez działającą z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych, E.N., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], odmawiającą wnioskodawcy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po jego zmarłym ojcu, Z.S. W uzasadnieniu podał, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) muszą być spełnione łącznie, zaś zastosowanie powołanego przepisu możliwe jest tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Wyjaśnił ponadto, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i stąd w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczeń, jakie przysługiwałyby tej osobie. Również szczególna okoliczność, o której mowa w ww. przepisie odnosi się do tej osoby. Organ wskazał, iż od ostatnio udowodnionego okresu składkowego, przypadającego na dzień [...] października 1999 r. do daty zgonu w dniu [...] lipca 2005 r., a więc przez 5 lat 8 miesięcy i 23 dni, nie został udokumentowany jakikolwiek okres ubezpieczenia, w sytuacji, gdy wobec zmarłego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem stan zdrowia nie był przyczyną braku uprawnień do renty na ogólnych zasadach. Ponadto problemy ze znalezieniem pracy przez ubezpieczonego nie mogą być uznane za okoliczność szczególną, gdyż ustawodawca w sposób pełny i wyczerpujący określił w art. 83 ustawy warunki, które muszą być spełnione, by można było przyznać świadczenie wyjątkowe, nie wymieniając sytuacji na rynku pracy. W ocenie Prezesa ZUS, powoływanie się przez wnioskodawcę na zły stan zdrowia ojca, uniemożliwiający mu zatrudnienie z jednoczesnym stwierdzeniem, iż ojciec nie leczył się, wyklucza wydanie przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia potwierdzającego niezdolność do pracy przed zgonem wobec braku dokumentacji lekarskiej. Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, organ podał, że nie może ona stanowić wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia, gdyż nie jest to świadczenie socjalne przyznawane wyłącznie według potrzeb. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wskazał, że przyczyną nieopłacania przez ojca składek na ubezpieczenie społeczne, przez ostatnich 5 lat życia, były trudności ze znalezieniem jakiejkolwiek pracy, nawet dorywczej. Zmarły całe życie przepracował w tzw. PGR-ach, a po ich upadku został pozostawiony sam sobie, bez możliwości przekwalifikowania i nie był w stanie przezwyciężyć skutków bezrobocia. Skarżący podniósł, że ojciec zmarł na [...] i już wcześniej musiał chorować, lecz zaniedbywał "te sprawy", a ponadto, iż staż ubezpieczeniowy zmarłego wynosi 31 lat 9 miesięcy i 9 dni, a mimo tego ZUS odmawia przyznania renty wyjątkowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie wobec niewyczerpania trybu odwoławczego przed organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przyznał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowiącego, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich nosicielem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany przepis art. 268a kpa w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocników przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a kpa, zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z FUS są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu (Prezesa ZUS) w samej ustawie emerytalno-rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednią regulacją przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną decyzję podpisała z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych – E.N. Pełnomocnik organu wezwany przez Sąd do nadesłania upoważnienia dla ww. osoby do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa ZUS, nadesłał kopię pełnomocnictwa nr [...]. z dnia [...] stycznia 2006 r., udzielonego E.N. przez członka Zarządu ZUS W.P., upoważniającego E.N. do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz kopię pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A.W., na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), upoważniającego członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych W.P., do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku – z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie Sądu, powyższe pełnomocnictwa, w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełniają wymogów określonych w art. 268a kpa, regulujących kwestie upoważniania przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem powoływanie się przez organ w szczególności na pełnomocnictwo udzielone E.N. przez członka Zarządu ZUS, W.P., w oparciu o pełnomocnictwo udzielone tej ostatniej przez Prezesa ZUS, na podstawie § 3 ust. 1 i 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy do postępowań w zakresie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, więc także do trybu udzielania upoważnień do działania w imieniu organu, na zasadzie art. 124 tej ustawy, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawa emerytalno-rentowa tej materii nie reguluje. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, wydana przez pracownika bez upoważnienia, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95 niepub.). W takiej sytuacji zbędne stało się rozpatrywanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu odwoławczego przed organem, należy stwierdzić, iż jest on całkowicie nieuzasadniony. Z akt administracyjnych oraz podstawy prawnej tej decyzji bezspornie bowiem wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], odmawiającej przyznania wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.