II SA/Wa 1617/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie przewlekłości postępowania, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że M. M. pismem z 12 czerwca 2012 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] - za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] - zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie złożonego przez niego ustnego wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. M. M. stwierdził, że w tej sprawie nie zostało wydane żadne pisemne rozstrzygnięcie i dlatego uznał, że zasadnym jest wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał zażalenie M. M. za bezzasadne. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że wobec niezłożenia przez M. M. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w [...] nie miał możliwości wydania decyzji administracyjnej. W dniu 26 lipca 2012 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło wystąpienie M. M. zatytułowane "odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , wydanej w trybie art. 37 K.p.a., z dnia [...] lipca 2012 r. numer [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie postępowania administracyjnego wszczętego przed tym organem administracji państwa, a nie organem Policji, za bezzasadne". W treści wystąpienia M. M. wskazał, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w jego ocenie, jest decyzją administracyjną i zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Stwierdził również, że w przypadku odmowy uwzględnienia zażalenia od orzeczenia organu pierwszej instancji przysługuje postępowanie odwoławcze, a dopiero po wyczerpaniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. o sygn. akt II SA 2280/2001. M. M. uznał, że wniesione przez niego odwołanie znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne oraz podtrzymał zarzut bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w [...] , wnosząc jednocześnie o zobowiązanie go do niezwłocznego załatwienia zawisłej sprawy administracyjnej. Za zasadne uznał również przeprowadzenie postępowania skargowego na niewłaściwe funkcjonowanie organu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Policji wydał wskazane na wstępie postanowienie i podkreślił, że uznanie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za bezzasadne nie stanowi decyzji administracyjnej, wydanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt administracyjny zewnętrzny, jakim jest decyzja administracyjna, może być bowiem wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem, gdyż jest to przypadek ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki. Tymczasem w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Ponadto organ powołał się na aktualną linię orzecznictwa sądowego w tego rodzaju sprawach, zgodnie z którym przepis art. 37 K.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma rozstrzygnąć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże przyjmuje się, iż stanowisko to przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to nie kończy bowiem postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1014/11). Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli została ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Wskazał, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, ze trudno przychylić się do poglądu strony, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] , stanowi samodzielną decyzję administracyjną, od której służy odwołanie. Wskazał też że, zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 8 wydanie, Warszawa 2006, str. 596). Reasumując organ uznał, że skoro strona wniosła odwołanie od postanowienia, które nie stanowi decyzji administracyjnej, a ponadto jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji, to obowiązkiem organu jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismami z dnia 24 września 2012 r., 1 października 2012 r. i 14 listopada 2012 r. Uzasadniając swoją skargę M. M. zakwestionował skarżone rozstrzygnięcie, podnosząc że wydane zostało bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżący podał, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stanowi samodzielną decyzję administracyjną, na którą przysługuje odwołanie. Na poparcie swoich twierdzeń przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2002 r., II SA 2280/2001. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 37 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub na podstawie art. 36 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: nie załatwił sprawy niezwłocznie, nie załatwił sprawy przed upływem miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych, zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje ten termin, organ zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie. Jak słusznie zauważył organ pierwszej i drugiej instancji, zażalenie to jest odrębne od przewidzianych w art. 141 - 144 K.p.a., nie jest środkiem zaskarżenia, ale służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (tak NSA w sprawie IV SA 572/99). Złożenie zażalenia trybie art. 37 K.p.a. jest warunkiem formalnym dla wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego "jeżeli bowiem skarga na bezczynność nie została zażaleniem tym poprzedzona, wówczas skarga taka podlega odrzuceniu". Na postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie przysługuje jednak zażalenie ani też odwołanie. Równocześnie zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w którym uznano że zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie jest bezzasadne, nie mogło być kwestionowane poprzez wniesienie nań zażalenia ani też odwołania. Informacja na ten temat znalazła się w treści tego postanowienia ("na postanowienie nie służy zażalenie"). Jeżeli zatem skarżący nie zgadzał się z treścią tego postanowienia, to właściwym dalszym sposobem postępowania było wniesienie skargi na bezczynność organu, w którym to postępowaniu Sąd badałby czy zarzut bezczynności organu jest zasadny czy też nie. Skoro jednak wniesione zostało zażalenie, to Komendant Główny Policji słusznie stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a. Wskazać ponadto należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu zawartego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2280/2001, który to wyrok skarżący powoływał na poparcie swoich twierdzeń, co do możliwości zaskarżenia postanowienia organu, wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.