II SA/Wa 1620/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zgody na zastosowanie wyłącznie sztucznego oświetlenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy. na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając w trybie art. 106 Kpa w zw. z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w G. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Zakładu M. w S. o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach produkcyjnych ze stałymi stanowiskami pracy. Okręgowy Inspektor Pracy na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) w dniu [...] maja 2014 r. wydał postanowienie nr rej. [...] , w którym wyraził negatywną opinię w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia sztucznego w pomieszczeniach: 1. nr 7 – hali produkcyjnej o pow. 2956,2 m², 2. nr 9 – hali mrożenia o pow. 749,22 m², 3. nr 10 – hali produkcyjnej o pow. 1013,2 m², 4. nr 42 – hali mrożenia o pow. 594,86 m², 5. nr 51 – hali produkcyjnej o pow. 693,49 m², 6. nr 52 – hali produkcyjnej o pow. 1178,81 m², 7. nr 53 – hali produkcyjnej o pow. 590,44 m², 8. nr 54 – hali produkcyjnej – pakowanie produktów o pow. 1444,73 m², jako pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w Zakładzie M. przy ul. [...] w S. na działkach [...]. Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu podał, że wnioskodawca uzasadnił konieczność zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w powyżej określonych pomieszczeniach, że "...Utlenianie lipidów za pomocą tlenu atmosferycznego prowadzi do objawów zwanych popularnie jełczeniem, a w przypadku ryb przejawia się to posmakiem tranowo – gorzkim. Chemizm procesu jest skomplikowany, jednak wszyscy są zgodni, że największy wpływ na utlenianie nienasyconych kwasów tłuszczowych ma światło słoneczne pod wpływem którego następuje fotosensybilizowane utlenianie lipidów w obecności tlenu zawartego w powietrzu atmosferycznym. Należy podkreślić, że to między innymi światło słoneczne jest inicjatorem procesu psucia się tłuszczów. Wnioskodawca podał również, iż "...ponadto istnieją inne od wymienionych powyżej powody wskazujące na korzyści wynikające z prowadzenia przetwórstwa ryb w oświetlanych w sposób sztuczny pomieszczeniach. Należy tu wskazać: • znacznie łatwiejsze utrzymanie właściwych warunków sanitarnohigienicznych w pomieszczeniach produkcyjnych, • brak otworów zmusza zakład do wyposażenia pomieszczeń w wydajny i sprawnie działający układ wentylacji mechanicznej nawiewowo – wywiewnej, • dostarczane powietrze do pomieszczeń posiada właściwe parametry (czystość, temperaturę, wilgotność). Unika się w ten sposób przedostania kurzu, owadów przez często otwarte otwory okienne". Podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy prawa pracy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, takich przepisów nie zawiera, a w szczególności przepisów i zasad bhp. Wprawdzie niektóre przepisy rozporządzenia mają znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie jest ich wyłącznym celem regulowanie praw i obowiązków pracowników. Przepisy prawa pracy, w tym dotyczące pomieszczeń pracy regulują wyłącznie prawa i obowiązki pracowników i pracodawców i tylko w zakresie przestrzegania tych przepisów organy Państwowej Inspekcji Pracy posiadają uprawnienia, nie są natomiast uprawnione do nadzoru i kontroli w zakresie prawa budowlanego. W myśl § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba, że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż możliwość wydania zgody istnieje w sytuacji, gdy uzasadnione jest to zastosowaną technologią produkcji. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w G., wskazane we wniosku pomieszczenia mieszczą się w dyspozycji § 25 powołanego rozporządzenia, jednakże nie jest spełniony warunek niemożliwości zapewnienia światła dziennego z przyczyn związanych z technologią produkcji. Materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność zastosowania w przewidywanym procesie produkcyjnym światła wyłącznie sztucznego. Nie wynika to m. in. ani z przedstawionego organowi projektu, ani z opisu technologii produkcji. Również badania naukowe prowadzone na temat wpływu światła dziennego na jakość mięsa z ryb, nie wskazują na bezwzględny wymóg zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach pracy w projektowanym zakładzie. Ponadto w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów jednoznacznie zakazujących stosowanie oświetlenia naturalnego w procesach przetwórstwa wyrobów z ryb. W zapisach zarówno rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego w żadnym miejscu nie występuje wymóg zastosowania w pomieszczeniach, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze oświetlenia wyłącznie sztucznego. Nie jest również spełniony warunek niewskazania zapewnienia światła dziennego, a przesłanka ta musi być na tyle istotna, aby uznać, iż pracownik może wykonywać pracę w pomieszczeniach, w których dostępu do światła naturalnego nie zapewniono, a takie w sprawie nie występują. Podniesione argumenty związane z technologią procesu produkcyjnego są niezasadne. Wprawdzie światło słoneczne, a w szczególności jego składniki nadfioletowe, inicjują szereg niekorzystnych zmian biochemicznych i chemicznych w półproduktach pochodzenia zwierzęcego, jednak wpływ ten zależy od czasu ekspozycji wyrobu, który należy ograniczać do niezbędnego minimum. Ponadto istnieją możliwości techniczne do ograniczenia negatywnego wpływu światła naturalnego, np. poprzez zastosowanie tuneli świetlnych lub filtrów pochłaniających pasmo UV. Możliwe jest również zastosowanie rozwiązań technicznych w zakresie zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach, które pozwolą na utrzymanie wymogów sanitarnych i odpowiedniej temperatury np. poprzez zastosowanie automatycznie sterowanej klimatyzacji. Zgodnie z art. 207 § 2 ustawy – Kodeks pracy, pracodawca obowiązany jest chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu nauki i techniki. Stosownie do art. 213 § 1, 3 i § 4 powołanej ustawy, pracodawca jest obowiązany zapewnić, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy i uwzględniała poprawę warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, bowiem na pracodawcy ciąży obowiązek zapewnienia pomieszczeń pracy odpowiednich do rodzaju wykonywanych prac (art. 214 § 1 ustawy). Z powyższych względów w przedmiotowych pomieszczeniach, jako pomieszczeniach stałej pracy, należy zapewnić oświetlenie dzienne stosownie do § 25 i § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazane we wniosku projektowane pomieszczenia stałej pracy nie spełniają wymagań w zakresie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i dlatego należało wyrazić negatywną opinię w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie w nich wyłącznie oświetlenia sztucznego. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła na powyżej określone postanowienie zażalenie do Głównego Inspektora Pracy, zarzucając w nim, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie z naruszeniem następujących przepisów: 1. § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową interpretację, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym; 2. art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2017 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 6 Kpa poprzez przekroczenie kompetencji przez Okręgowego Inspektora Pracy i wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie jest przepisem należącym do prawa pracy; 3. art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodanie w uzasadnieniu postanowienia źródeł wiedzy na temat technologii produkcji rybnej, w oparciu o które organ wydał rozstrzygnięcie; 4. art. 4 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia słusznego interesu strony; 5. art. 84 Kpa poprzez niezwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii, pomimo tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych; 6. art. 8 Kpa, stanowiącego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, poprzez wydanie w niniejszej sprawie opinii negatywnej, skoro w innych obiektach związanych z produkcją rybną, co do których zwracano się o odstępstwo od obowiązujących przepisów związanych z dopływem światła naturalnego organ wydawał opinie pozytywną w oparciu o te same przepisy i analogiczny stan faktyczny. Pełnomocnik Spółki, podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji lub jego zmianę poprzez wyrażenie pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy na zastosowanie wyłącznie sztucznego oświetlenia w przedmiotowych pomieszczenia. Do zażalenia dołączono następujące opinie: 1. Morskiego Instytutu Rybackiego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. Inspekcji Weterynaryjnej z dnia [...] czerwca 2014 r.; 3. technologa żywności mgr T. S. z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Pracy, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] maja 2014 r. nr rej. [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w przypadku, gdy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Postanowienia organów PIP rozstrzygają kwestię dostosowania warunków pracy do wymogów określonych w przepisach prawa pracy, które zawarte są przede wszystkim w Dziale X Kodeksu pracy oraz w przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 Kodeksu pracy, w tym rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), określającym ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące pomieszczeń pracy. Zgodnie z art. 214 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewnić pomieszczenia pracy odpowiednie do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników. Organizując stanowiska stałej pracy, pracodawca powinien znać i przestrzegać podstawowe przepisy prawa pracy oraz bhp, w szczególności zaś musi wiedzieć, że każde pomieszczenie pracy powinno być wyposażone m. in. w oświetlenie naturalne (dzienne). Z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika ogólna zasada, zgodnie z którą, pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami. Z § 25 powołanego rozporządzenia, jak również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie elektrycznego źródła światła dopuszczalne jest, jeżeli kumulatywnie zachodzą dwa warunki: zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane oraz przyczyna dowolnej z ww. przeszkód tkwi w technologii produkcji. Organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do zajmowania stanowiska, gdy przepisy prawa pracy nie są przestrzegane lub wtedy, gdy wymaga tego przepis prawa. Są organami wyspecjalizowanymi w zakresie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stąd powoływanie biegłego w sprawie należącej do ich kompetencji jest niecelowe i niezasadne. W ocenie Głównego Inspektora Pracy załączone do zażalenia opinie nie wskazują na bezwzględny wymóg zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy w projektowanym zakładzie. Przeciwnie, w ekspertyzach tych wskazuje się wyłącznie na konieczność utrzymania kontrolowanej (obniżonej) temperatury pomieszczeń, która regulowana jest wytycznymi rozporządzeń unijnych i Polskich Norm. Załączone opinie pomijają zupełnie kwestie czasu ekspozycji materiału rybnego w poszczególnych operacjach technologicznych. W żadnej z opinii nie wskazano, że reakcje enzymatyczne rozkładu składników żywności uzależnione są w głównej mierze od czasu ekspozycji produktu (mięsa). Proces utleniania nienasyconych kwasów tłuszczowych uzależniony jest głównie od tego czynnika. Właściwa organizacja produkcji i wyposażenie techniczne linii produkcyjnych umożliwiają ograniczenie do minimum czasu ekspozycji mięsa, co umożliwia zachowanie jakości i bezpieczeństwa produktu. W ocenie organu, załączone opinie nie odnoszą się jednak bezpośrednio do procesu technologicznego. Zawierają one ogólne twierdzenia, z wnioskami typowymi dla wszystkich artykułów spożywczych, których jakość i przydatność do spożycia obniża się w przypadku długotrwałego poddawania nadmiernemu operowaniu promieni słonecznych i wysokiej temperatury. Z załączonych opinii wynika, iż głównym argumentem inwestora przeciwko instalowaniu okien są względy natury ekonomicznej, nieuwzględniające jednak konieczności zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy na pierwszym miejscu stawiają dobro człowieka, a jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest obowiązek zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach stałej pracy, bez względu na ich rodzaj czy przeznaczenie. Ograniczenie niekorzystnych procesów nie wymaga rezygnacji z oświetlenia naturalnego, lecz wiąże się z koniecznością podjęcia stosownych działań, w tym zastosowania dostępnych rozwiązań eliminujących niepożądane skutki promieniowania świetlnego, mających na celu spełnienie wymogów sanitarnych. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów zakazujących czy zalecających wyeliminowanie stosowania oświetlenia naturalnego w procesie przetwórstwa ryb, bowiem nawet przepisy regulujące zagadnienia dotyczące higieny środków spożywczych nie zawierają zapisów nakazujących ograniczenie oświetlenia naturalnego ani nie wskazują oświetlenia elektrycznego jako jedynego możliwego sposobu zapewnienia oświetlenia tego rodzaju pomieszczeń. Główny Inspektor Pracy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że oświetlenie naturalne w pomieszczeniach stałej pracy jest niemożliwe lub niewskazane ze względów technologicznych związanych z przetwórstwem ryb. Przepisy rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dziennik Urzędowy UE Nr L139/1 wskazują jedynie, że "pomieszczenia żywnościowe muszą posiadać odpowiednie naturalne i/lub sztuczne oświetlenie". Odwołanie się do powyższych regulacji stanowi jedynie dodatkową argumentację, bowiem nie są to przepisy prawa pracy i dotyczą oświetlenia pomieszczeń określonych jako "pomieszczenia żywnościowe", nie zaś pomieszczeń stałej pracy, do których stosuje się przepisy prawa pracy. Główny Inspektor Pracy podkreśla, że pracodawca powinien zastosować takie rozwiązania, aby minimalizować negatywny wpływ światła naturalnego na surowce, jednocześnie dbając o zdrowie i życie pracowników. Zgodnie z art. 213 § 1 i 3 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewnić, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy i uwzględniała poprawę warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązku zapewnienia oświetlenia naturalnego (dziennego) w pomieszczeniach stałej pracy, z uwagi na założenia inwestycyjne (obniżenie kosztów) czy wymogi sanitarne, z pominięciem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy mających wpływ na zdrowie zatrudnionych pracowników. Rozwój techniki i technologii sprawił, że obecnie możliwa jest ochrona zdrowia i życia pracowników, przy zastosowaniu oświetlenia stanowisk pracy światłem dziennym, bez ujemnego wpływu na jakość produktów uzyskiwanych w wybranym procesie technologicznym. W ocenie Głównego Inspektora Pracy nie ma podstaw do odstąpienia od zasad określonych w przepisach prawa pracy i zmiany stanowiska organów w niniejszej sprawie. Podać należy w tym miejscu, że w dniu [...] lipca 2014 r. do Głównego Inspektora Pracy wpłynęło od Prezesa Sp. z o. o. M., do którego załączona została opinia [...] Uniwersytetu [...] w S.– Wydział [...] z wnioskiem o dołączeniem jej do akt sprawy. Postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika Spółki z o.o. M. z siedzibą w S. Pełnomocnik Spółki powtórzył w skardze zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, ponadto zarzucił organowi rażące naruszenie ust. 2 w Rozdziale I – Ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych (innych niż wymienione w rozdziale III) z załącznika II – Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków, gdy ma zastosowanie załącznik I) rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.139.1) w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niezastosowanie oraz rażące naruszenie pkt A w Rozdziale V – Normy zdrowotne dla produktów rybołówstwa oraz pkt 1 Rozdziału VII – Przechowywanie produktów rybołówstwa, załącznika III – Wymogi szczególne rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE.L.04.139.55) ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. Generalny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 16 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki z załączoną prywatną opinią [...]. P. B. z wnioskiem o jej dołączenie do akt sprawy i dopuszczenie jako dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie przez Sąd, że w postępowaniu zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę na wstępie należy podać, że Minister Infrastruktury, będąc zobowiązany przez ustawodawcę, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w dniu 14 kwietnia 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 58 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, dopuszcza się oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym, jeżeli: 1) oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych, 2) jest uzasadnione celowością funkcjonalną zlokalizowania tego pomieszczenia w obiekcie podziemnym lub w części budynku pozbawionej oświetlenia dziennego. W przypadku, gdy pomieszczenie, o którym mowa w ust. 1, jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy (§ 25 poniżej powołanego rozporządzenia). Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "pomieszczeniu stałej pracy" - rozumie się przez to pomieszczenie pracy, w którym łączny czas pracy przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby trwa od 2 do 4 godzin. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku przekazania przez właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wniosku o wyrażenie zgody przez właściwego okręgowego inspektora pracy w przedmiocie zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach, w tym elektrycznym, podstawowym obowiązkiem tego organu jest ustalenie, czy w pomieszczeniach, w których ma być świadczona praca będzie ona miała charakter stały. Sąd analizując dokumenty znajdujące się w aktach rozpoznawanej sprawy doszedł do wniosku, że Okręgowy Inspektor Pracy w G., działający jako organ właściwy w sprawie wniosku przekazanego przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, powyżej określonego obowiązku nie dopełnił. Do wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. Sp. z o. o. załączyła "Wykaz pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi kompleksu produkcyjno–magazynowego". Wykaz ten zawierał nazwy 11 pomieszczeń z określeniem ich powierzchni, wysokości, kubatury, liczby osób i rodzaju wentylacji. We wniosku nie określono w jakich pomieszczeniach świadczona praca będzie miała charakter stały. Wykonując wezwanie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. powyżej określona Spółka w dniu [...] kwietnia 2014 r. uzupełniła wniosek o brakujące dokumenty. Z postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w G. wynika, że nie wyraża on zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia sztucznego w 8 pomieszczeniach, co odpowiada przekazanemu przez Spółkę w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazowi, w którym pominięto 3 myjnie, w tym myjnię wózków. Jednakże ani we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., ani w odpowiedzi na wezwanie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o jego uzupełnienie, Spółka nie podała w jakich pomieszczeniach zgłoszonych w jej wniosku będzie świadczona praca o charakterze stałym. Okręgowy Inspektor Pracy w G. przed wydaniem postanowienia nie wezwał Spółki do określenia, które z wnioskowanych pomieszczeń uznaje za "pomieszczenia stałej pracy", pomimo że w ocenie Sądu istniały ku temu uzasadnione powody, a w szczególności związane z charakterem pomieszczeń nazwanych "hala mrożenia". Z akt sprawy, ja również z uzasadnienia postanowienia nie wynika również dlaczego organ pierwszej instancji uznał, że wszystkie zgłoszone do zaopiniowania pomieszczenia, to pomieszczenia stałej pracy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404), do zakresu działania Głównego Inspektora Pracy, należy rozpatrywanie odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy. Zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego został określony w art. 138 § 1 i 2 Kpa i jest to katalog zamknięty. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także, zgodnie z art. 80 Kpa, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 136 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przytoczony powyżej przepis umożliwia organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 Kpa, powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu, należało uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa a nie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, uchybienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 Kpa. Podjęcie działań zmierzających do uzupełnienia wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy, wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W dodatkowym postępowaniu, o którym mowa w art. 136 Kpa, dopuszczalne jest natomiast naprawienie tylko takich wad postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Usunięcie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów w sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego jej rozstrzygnięcia. Podkreślić również trzeba, że organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. W niniejszej sprawie granice te wyznaczał wniosek Spółki, jako inwestora. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wadliwość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, wyłączała tym samym możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, a nie utrzymaniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowienia organu pierwszej instancji w mocy. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i należy utrzymać ją w mocy. Zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest ona organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (...). Zasadą jest, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom światła dziennego w pomieszczeniu stałej pracy. Odstępstwo od tej zasady zostało uregulowane w § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), który stanowi, że w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika wprost, że odstąpienie od zasady zapewnienia w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego jest możliwe, ale tylko wtedy gdy są spełnione warunki w nim określone. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą, oczywiście poza ustaleniem, że chodzi o pomieszczenia stałej pracy, jest zajęcie stanowiska przez organ nie tylko w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ale również w zakresie planowanej technologii produkcji. Prezentowane przez organ stanowisko jest niekonsekwentne, bowiem z jednej strony twierdzi, że dokonuje oceny wniosku zgodnie z celami, do których został powołany i wyłącznie w zakresie swojej właściwości, tzn. z punktu widzenia przestrzegania prawa pracy oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast z drugiej strony przedstawia argumenty, które dotyczą technologii produkcji i mają na celu udowodnienie, że nie wymaga ona stosowania wyłącznie oświetlenia sztucznego. Nie ulega wątpliwości, że brak jest jednoznacznych przepisów regulujących problematykę związaną z technologią produkcji ryb czy też mięsa. Jednakże odwoływanie się do przepisów prawa europejskiego sprzed kilkunastu lat z całą pewnością nie doprowadzi do właściwego załatwienia sprawy, a w szczególności do wybudowania zakładu pracy, w którym planuje się zatrudnienie 150 pracowników. Sąd nie podziela również stanowiska organu, że wniosek Spółki o wyrażenie zgody na odstępstwo od zasady zapewnienia światła dziennego w pomieszczeniach stałej pracy związany jest z kalkulacją ekonomiczną (obniżenie kosztów). Brak otworów okiennych spowoduje bowiem konieczność zainstalowania właściwego oświetlenia wymagającego systematycznej konserwacji i ponoszenia kosztów związanych z opłatami za energię elektryczną. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności ustalić charakter pomieszczeń objętych wnioskiem Spółki, dokonać analizy przedłożonych w sprawie opinii, również tych, które wpłynęły po wydaniu zaskarżonego postanowienia i toku postępowania sądowego. Ponadto organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 84 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.