II SA/Wa 1623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2015 r. o przyznaniu funkcjonariuszowi A. M. na podstawie art. 93d ust. 1 pkt 1 i ust. 4-6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411) dodatek mieszkaniowy w wysokości 200 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. funkcjonariusz A. M. zwrócił się do Szefa CBA o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z wynajmowaniem przez niego lokalu mieszkalnego o pow. 56 m2 położonego w [...] przy ul. [...], w którym zamieszkuje wspólnie z żoną i synem. Do wniosku funkcjonariusz załączył kopię umowy najmu z dnia [...] września 2014 r. zawartą na czas określony od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r., z której wynika, że funkcjonariusz wynajmuje mieszkanie od swojego ojca Z. M. i zobowiązany jest uiszczać czynsz najmu wynoszący 1.200 zł miesięcznie oraz pokrywać koszty eksploatacji lokalu obejmujące opłaty za zużytą energię elektryczną i wodę wg wskazań liczników. We wniosku funkcjonariusz wskazał, że jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], oddalonej od siedziby Delegatury CBA w [...], stałego miejsca pełnienia służby o około 110 kilometrów i czas dojazdu publicznymi środkami transportu zbiorowego (pociąg, autobus) wynosi około 2 godziny w jedną stronę. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Delegatury CBA w [...]. Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] maja 2015 r. przyznał A. M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 200 zł, w okresie od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 września 2015 r., wskazując, iż taką kwotę wysokości dodatku mieszkaniowego przyznała Komisja mieszkaniowa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. wskazał, iż wysokość przyznanego dodatku jest krzywdząca i nadto w decyzji występuje rażąca sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) a przepisem prawnym powołanym jako jego podstawa, między innymi organ nie uwzględnił przepisu art. 93d ust. 6 ustawy pragmatycznej. Opisał swoją sytuację rodzinną i finansową - w wynajmowanym lokalu zamieszkuje wspólnie z żoną i synem; miesięczny dochód obojga małżonków kształtuje się na poziomie 5.800 zł netto miesięcznie; po odliczeniu kosztów stałych w wysokości 2.000 zł, w których zawierają się opłaty związane z wynajmem i użytkowaniem lokalu mieszkalnego trzyosobowej rodzinie pozostaje na życie około 3.800 zł. Szefa CBA ponownie rozpatrując sprawę nie podzielił zasadności argumentacji zawartej w środku odwoławczym. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości wymóg spełniania przez funkcjonariusza A. M. przesłanek ustawowych - nie posiada on ani jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Kwestią sporną jest wysokość przyznanego dodatku. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że płacona przez funkcjonariusza stawka czynszu najmu w wysokości 1.200 zł miesięcznie nie licząc opłat eksploatacyjnych jest bardzo atrakcyjna w stosunku do rynkowych ofert wynajmu mieszkań zlokalizowanych w okolicy ul. [...] na [...], ponieważ ceny najmu dwupokojowych mieszkań (w tzw. nowym budownictwie i z wyposażeniem) o metrażu ok. 55 m2 kształtują się od prawie 1.800 zł do blisko 2.700 zł za wynajem mieszkania o wysokim standardzie wykończenia. Preferencyjna stawka czynszu najmu wynika właśnie z powiązań rodzinnych pomiędzy stronami umowy najmu. W innych okolicznościach czynsz za wspomniany lokal byłby znacznie wyższy, tym bardziej, że na zakup omawianego mieszkania rodzice funkcjonariusza zaciągnęli bankowy kredyt hipoteczny, a on sam występuje jako jego współkredytobiorca, a nie współwłaściciel mieszkania. Fakt bycia współwłaścicielem mieszkania stanowiłby bowiem formalnoprawną przeszkodę w ubieganiu się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, iż celem przedmiotowego dodatku jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w związku z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań, realizowalnych w formie dopłaty do wynajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast użyte w art. 93d ust. 1 ustawy o CBA sformułowanie "potrzeby CBA" należy rozumieć jako potrzeby pełnienia służby przez danego funkcjonariusza w określonym terenie – w danej miejscowości, inaczej mówiąc, świadczenie służby w danej miejscowości. Dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na konkretne okresy. Jego wysokości nie jest ustalona na czas nieokreślony, ale podlega każdorazowo weryfikacji. Ponadto wysokości ta jest ustalana w oparciu o wskazane w przepisach czynniki, a nie w wysokości dokładnie odpowiadającej kosztom wynajmu ponoszonym przez funkcjonariusza. Przedmiotowy dodatek nie może być traktowany jako źródło stałego i niezmiennego dochodu, ponieważ prowadziłoby to do zrównania go z jednym z elementów uposażenia, którym nie jest. Organ nie zgodził się z twierdzeniem funkcjonariusza o rażącym naruszeniu art. 93d ust. 6 ustawy o CBA. A. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 93d ust. 6 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz rynkowych cen najmu lokali w [...] – miejscu pełnienia służby. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż obu decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 93d ust. 6 ustawy o CBA, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przyznaje się do wysokości wynikającej z przedstawionych dokumentów, z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz rynkowych cen najmu lokalu w miejscu pełnienia służby. Wskazał, że aplikując o przyznanie dodatku mieszkaniowego przedłożył dokumenty przestawiające sytuację rodzinną i majątkową. Uposażenia zasadnicze z tytułu pełnionej służby w CBA praktycznie od 6 lat nie uległy zmianie, a biorąc pod uwagę inflację można powiedzieć, że się obniżyły. W poszczególnych latach w okresie 2011-2014 skarżący pobierał uposażenie łącznie na poziomie kwoty netto: 2011 r. – [...] zł, 2012 r. – [...] zł, 2013 r. – [...] zł, 2014 r. – [...] zł. W 2014 r. urodziło mu się dziecko a żona skarżącego od czerwca 2014 r. przebywała na rocznym urlopie macierzyńskim pobierając niższe wynagrodzenie, co powoduje, że dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie się obniżył, a więc sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Nadmienił, iż w latach 2010-2012 Szef CBA przyznawał mu dodatek mieszkaniowy, w związku z wynajmowaniem tego samego lokalu mieszkalnego, w wysokości 800 zł, a następnie 900 zł brutto, który nigdy nie pokrywał pełnej wysokości uiszczanego czynszu. Przyznana wówczas wysokość dodatku mieszkaniowego uwzględniała zarówno potrzeby CBA, jak również sytuację rodzinną i majątkową funkcjonariusza oraz średnie ceny rynkowe najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto jak wynika z informacji kadrowej, zapisanej w składanych przeze niego wówczas wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przeciętny koszt najmu lokalu o powierzchni 56 m2 w [...] wynosił 1.700 złotych w 2013 r. i 1.900 złotych w 2014 r. W tej sytuacji dziwi fakt, że przyznając obecnie, po roku przerwy, nowy dodatek mieszkaniowy, drastycznie obniżono jego wysokość, abstrahując od kwestii dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego oraz kwestii dotyczących rynkowych cen najmu lokali mieszkalnych w [...]. Skarżący podniósł także, iż Komisja mieszkaniowa nie wykazuje należytego obiektywizmu wobec jego przypadku. Komisja argumentuje, iż skoro otrzymuje uposażenie w wysokości około 4.145 zł brutto miesięcznie, to kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego, w wysokości 200 zł powinna wystarczyć do zabezpieczenia potrzeby najmu lokalu mieszkalnego w [...]. Biorąc pod uwagę taką argumentację należałoby wysnuć wniosek, że wysokość dodatku mieszkaniowego jest odwrotnie proporcjonalna do wysokości uposażenia funkcjonariuszy (im wyższe uposażenie tym niższy dodatek mieszkaniowy). W poniższej tabeli A. M. porównał wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego funkcjonariuszom CBA w zestawieniu z m.in. otrzymywanym wynagrodzeniem. | |Uposażenie |Wysokość przyznanego dodatku |Wysokość przyznanego dodatku |Wysokość czynszu tytułem| | |brutto |mieszkaniowego w 2014 r. |mieszkaniowego w 2015 r. |najmu lokalu | | | | | |mieszkalnego | |Funcjonariusz A |≈ 5 100 zł |1 100 zł |1 100 zł |1 250 zł | |Funcjonariusz A |≈ 6 700 zł |1 100 zł |1 200 zł |2 500 zł | |A. M. |≈ 4 150 zł |Odmowa/200 zł |200 zł |1200 zł | Skarżący wskazał nadto na zarządzenie Szefa CBA nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości funduszu na nagrody, zapomogi i dodatki mieszkaniowe dla funkcjonariuszy CBA. Określono w nim, iż środki na dodatki mieszkaniowe stanowią 2,4% planowanych na dany rok kalendarzowy środków przeznaczonych na uposażenie funkcjonariuszy. Wysokość funduszu może być przez Szefa CBA zmieniana (zmniejszana lub zwiększana) w ramach środków posiadanych przez CBA z uwagi na bieżące potrzeby jednostek organizacyjnych Biura. W ocenie skarżącego, powyższe wyklucza tezę jakoby wysokość posiadanych przez Szefa CBA środków na dodatki mieszkaniowe wpłynęła na przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego w tak drastycznie obniżonej wysokości w porównaniu do lat 2010-2012. Jak wynika z powyższego zarządzenia, w przypadku braku wystarczających środków na dodatki mieszkaniowe, Szef CBA może zwiększyć wysokość funduszu w ramach środków posiadanych przez CBA. Ponadto w przypadku braku wystarczających środków w funduszu na dodatki mieszkaniowe, należałoby obniżyć wysokość wszystkich przyznawanych funkcjonariuszom dodatków mieszkaniowych, czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Organ wskazał na przyczyny odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013 r. (decyzja uchylona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 113/14). W ocenie organu, okoliczność, iż sytuacja majątkowa i rodzinna funkcjonariusza, jak również to, że średnie ceny najmu w miejscu pełnienia służby, pozostają na podobnym poziomie jak w latach wcześniejszych, nie przesądza o przyznaniu dodatku w wysokości nawiązującej do dotychczas otrzymywanego świadczenia. Szef CBA podniósł, iż deklarowany przez funkcjonariusza miesięczny dochód małżonków kształtuje się na poziomie 5.800 zł netto miesięcznie; po odliczeniu kosztów stałych w wysokości ok. 2.000 zł, w których zawierają się opłaty związane z wynajmem i użytkowaniem lokalu mieszkalnego oraz wydatków na dziecko w wysokości ok. 800 zł miesięcznie dla trzyosobowej rodziny pozostaje kwota ok. 3.000 zł miesięcznie. Dla porównania z obliczeń Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych sporządzonych na podstawie danych Departamentu Statystyki Społecznej GUS wynika, że wartość minimum egzystencji w 2014 r. dla gospodarstwa pracowniczego 3-osobowego w modelu M+K+DM (mężczyzna i kobieta w wieku 25-60 lat oraz dziecko młodsze w wieku 4-6 lat) wynosiła miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę 440,60 zł oraz 1.321,81 zł dla 3-osobowej rodziny obejmując takie pozycje jak: żywność, mieszkanie (eksploatacja i wyposażenie), edukacja, odzież i obuwie, leki higiena, pozostałe wydatki. Nie ulega wątpliwości, że płacona przez funkcjonariusza stawka czynszu najmu w wysokości 1.200 zł miesięcznie, nie licząc opłat eksploatacyjnych, jest bardzo atrakcyjna, w stosunku do rynkowych ofert wynajmu mieszkań zlokalizowanych w okolicy ul. [...] na [...], ponieważ ceny najmu dwupokojowych mieszkań (w tzw. nowym budownictwie i z wyposażeniem) o metrażu ok. 55 m2 kształtują się od 1.800 zł do 2.700 zł za wynajem mieszkania o wysokim standardzie wykończenia. W przekonaniu Szefa CBA preferencyjna stawka czynszu najmu wynika właśnie z powiązań rodzinnych pomiędzy stronami umowy najmu. Na zakup omawianego mieszkania rodzice funkcjonariusza zaciągnęli bankowy kredyt hipoteczny, a on sam występuje jako jego współkredytobiorca, a nie współwłaściciel mieszkania. Taka sytuacja stawia A. M. w uprzywilejowanej sytuacji, względem innych funkcjonariuszy CBA, którzy nie otrzymują dodatku mieszkaniowego z tego względu, iż są właścicielami lub współwłaścicielami mieszkania zakupionego również na kredyt, z tą różnicą, iż figurują oni jednocześnie jako kredytobiorcy i właściciele mieszkania lub jako współkredytobiorcy i współwłaściciele mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Kwestię dodatku mieszkaniowego reguluje przepis art. 93d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1411 ze zm.). Decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany. Tak więc funkcjonariusz, który spełnia przesłanki pozytywne wymienione w art. 93d ust.1, a nie zachodzą przesłanki negatywne zawarte w ust. 3 ww. przepisu, otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Ponadto zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres najmu, o ile nie jest on dłuższy niż 1 rok. Jedynie wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w drodze tzw. uznania administracyjnego w oparciu o dokumenty i kryteria wskazane w art. 93d ust. 6. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, że ani skarżący, ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a przyznanie dodatku jest uzasadnione potrzebami służby, skoro został on przyznany, ponadto nie zachodzą przesłanki negatywne do jego przyznania. Spór dotyczy przede wszystkim wysokości przedmiotowego dodatku. W tym aspekcie wskazać należy, iż uznaniowość nie oznacza pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w zakresie wysokości świadczenia. Jej granice wyznaczają z jednej strony kryteria ustalania wysokości przedmiotowego dodatku określone art. 93d ust. 6 ustawy o CBA, z drugiej zaś przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem Szef CBA dokonując ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie uzasadnił, tak w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji, wysokości przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazana kwota ma służyć częściowemu pokryciu ponoszonych przez niego kosztów z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Samo stwierdzenie, iż na skutek powiązań rodzinnych, stawka czynszowa za wynajem przez skarżącego mieszkania, jest preferencyjna, nie zostało w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazane, a argumentacja organu w tej materii jest gołosłowna (brak między innymi przytoczenia stawek najmu podobnych mieszkań, wraz z źródłem danych). Tak lakonicznie uzasadniona decyzja, zwłaszcza co do istoty ustalenia stosunkowo niskiego świadczenia, wskazuje na trafność argumentacji zawartej w skardze i podnoszącej brak analizy zarówno sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, jak i analizy stawki czynszowej, płaconej przez skarżącego do cen realnych najmu tego typu mieszkań. O lapidarności uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy podana w skardze tabela, obrazująca wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego niektórym funkcjonariuszom CBA w zestawieniu z otrzymywanym wynagrodzeniem i płaconym czynszem, a także fakt otrzymywania wcześniej przez A. M. (na co wskazuje we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wyższego dodatku mieszkaniowego, z tytułu wynajmu tego samego mieszkania. Do argumentacji tej organ w ogóle się nie odnosi. Błędne jest także powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na stanowisko Komisji mieszkaniowej, albowiem to Szef CBA wydaje w niniejszej sprawie decyzje i to na nim spoczywa obowiązek, aby w sposób przekonywujący i zgodny z wyżej wskazanymi zasadami proceduralnymi decyzję tę uzasadnić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja organu wykazuje cechy dowolności. Brak w niej rzeczywistej analizy całokształtu sprawy w ramach kryteriów ocennych, wskazanych w art. 93d ust. 4, 5 i 6 ustawy pragmatycznej i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 103 § 3 Kpa. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez Szefa CBA w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i w żadnym razie nie może konwalidować wad prawnych decyzji. Natomiast chybiona jest tu całkowicie, zawarta w odpowiedzi na skargę, argumentacja organu dotycząca przyczyn odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013 r. Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 113/14. Tym samym, w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja noszą cechy dowolności i dlatego muszą zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ dokonał także błędnej interpretacji przepisu art. 93d ust. 5 ustawy o CBA, przyznając skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy w sytuacji, kiedy przedstawił on umowę najmu lokalu mieszkalnego na 1 rok. Organ powinien wyjaśnić jakimi względami kierował się, przyznając przedmiotowy dodatek we wskazanym przez siebie przedziale czasu – pół roku. Dlaczego przyjął taki właśnie okres do rozliczenia przedmiotowego świadczenia. Szef CBA ponownie rozpatrując sprawę dodatku mieszkaniowego funkcjonariusza A. M., zobowiązany będzie do prawidłowego ustalenia wysokości świadczenia z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 93d ust. 6 ustawy o CBA oraz wyjaśnienia okresu, na jaki przyzna dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.