II SA/Wa 1637/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Janusz Walawski Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą W. R. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z treścią art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez wnioskodawcę wszystkie ww. przesłanki, co wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która pobiera wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 2048,61 zł brutto, co oznacza, że dochód brutto przypadający na jednego członka 2 osobowej rodziny wynosi 1024,30 zł. Organ wskazał, że środki, którymi wnioskodawca dysponuje, nie są zapewne wystarczające, zważywszy na jego potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu dokonania tego kryterium należy posiadane przez skarżącą środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł brutto. Porównując dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 1024,30 zł miesięcznie z kwotą najniższej emerytury należy wykluczyć uznanie, iż wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśniał, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Nie są to natomiast środki pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, choćby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek oceniać, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów. Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony wykazany powyżej dochód nie zapewnia niezbędnych środków utrzymania, z uwagi na konieczność dokonywania comiesięcznych opłat i wydatków na leki, to jednak Prezes ZUS w przypadku świadczenia w drodze wyjątku musi kierować się obiektywizmem. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. R., pełnomocnika W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się z wymienionym rozstrzygnięciem, pełnomocnik skarżącego zarzuciła decyzji naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez błędne przyjęcie, iż strona skarżąca nie spełnia jednej z przesłanek określonych w ww. przepisie, poprzez uznanie, że strona posiada niezbędne środki utrzymania. Zarzuciła również błędne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, które miały wpływ na wydaną decyzję. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podała, że skarżący ma obecnie 53 lata, jest po udarze mózgu, miał nowotwór krtani, który doprowadził do operacji i usunięcia krtani w wyniku czego nie mówi. Z kolei na skutek udaru jest całkowicie sparaliżowany i wymaga całodobowej opieki osoby trzeciej. Ma ponadto amputowaną nogę. Żona skarżącego jest zatrudniona na umowę o pracę i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1212,37 brutto, czyli około 910,71 zł netto. W lipcu 2010 r. wynagrodzenie B. R. kształtowało się na poziomie około 1500 zł, a w sierpniu ok. 1400 zł. Pełnomocnik skarżącego wskazała też, że przyjęta za podstawę wyliczenia kwota wynagrodzenia za marzec 2010 r. była kwotą zawyżoną ze względu na godziny nadliczbowe. Wskazała ponadto, że obecnie jej zakład pracy jest w stanie likwidacji, co oznacza, że nie będzie przedłużona umowa o pracę, bowiem jest ona na czas określony. Następnie pełnomocnik skarżącego podała, że koszty utrzymania jej i jej małżonka obejmują: czynsz 300,00 zł miesięcznie, gaz - 150,00 – 200,00 zł na 2 miesiące, prąd - około 220,00 zł miesięcznie, telefon ok. 60,00 zł miesięcznie. Do tego dochodzą koszty zakupu środków higieny i środków czystości ok. 200,00 do 300,00 zł. Wskazała również, że z uwagi na fakt, że pracuje na pierwszą zmianę to podczas nieobecności opiekę nad skarżącym sprawują na zmianę 2 osoby. Opieka ta jest odpłatna . Ponadto dochodzą do tego koszty zakupu pampersów, leków, maści co stanowi kwotę ok. 200,00 zł do 250,00 zł miesięcznie. Pełnomocnik skarżącego dodała również, że zmuszona była dopłacić do zakupu materaca odleżynowego w kwocie 200,00 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tych podstaw skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko w zakresie wskazanym w zarzutach skargi. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce. Należy wskazać, iż zarówno decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., jak i decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisała w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno Rentowych E. N., działająca na podstawie upoważnienia z dnia 13 lipca 2006 r. Tymczasem podlegała ona obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W tym miejscu należy wskazać, iż co prawda w art. 24 § 1 pkt 5 kpa mowa jest o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, jednak powyższe uregulowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 kpa, tj. gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego organu. Należy bowiem pamiętać, iż prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika, jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publik. LEX nr 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra ale obejmuje już innych pracowników upoważnionych przez organ do wydania decyzji podjętej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, iż art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpoznając sprawę przyznania świadczenia dla W. R. weźmie pod uwagę rozważania Sądu. Zdaniem Sądu decyzja organu narusza również przepisy prawa materialnego, w tym art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym, ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 kpa, zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 kpa powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony. Podstawę odmowy przyznania W. R. w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy Prezes ZUS uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 83 ww. ustawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez stronę dochód na osobę w rodzinie w wysokości 1024,30 zł brutto nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnego świadczenia emerytalnego, które na dzień orzekania wynosiło 706,29 zł brutto. Sama zaś ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Co do zasady należy zgodzić się z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania" w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Organ opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury krajowej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, ocenionej przede wszystkim przez pryzmat koniecznych wydatków, związanych z leczeniem i zapewnieniem odpowiednich warunków do życia osoby dotkniętej ciężką chorobą, którego skutkiem jest całkowity paraliż, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wprawdzie Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegł potrzebę dokonania oceny wydatków ponoszonych przez stronę, lecz stwierdzając, iż nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów, zaniechał ustalenia wpływu wydatków ponoszonych przez rodzinę skarżącej na leczenie i zapewnienie jej odpowiednich warunków bytowych. Ponadto wskazać należy, że organ nie odniósł się do stwierdzeń pełnomocnika skarżącego o wyjątkowości wysokości jej uposażenia za miesiąc marzec, który był podstawą odmowy przyznania świadczenia, co oznacza, iż ustalenia organu i stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mają oparcia w materiale dowodowym. Z materiału aktowego nie wynika czy przyjęty przez organ dochód został ustalony w oparciu o średnią z poszczególnych miesięcy. Jest to o tyle istotne, że pełnomocnik skarżącego wskazuje na okoliczność uzyskiwania wynagrodzenia za pracę w zmiennej wysokości, ze względu na uzyskane godziny nadliczbowe. Brak dogłębnej analizy sytuacji finansowej rodziny skarżącego, w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie obowiązany wezwać pełnomocnika strony do przedstawienia zaświadczenia o zarobkach z okresu pozwalającego ustalić jego średni miesięczny dochód, dokonać ustaleń, jakie wydatki ponosi rodzina strony na leczenie i opiekę nad skarżącym. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego Prezes ZUS dokona oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.