II SA/Wa 1637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K. z dnia [...] grudnia 2011 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania jej w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 34 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, G. K. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie jedynie 2 lata, 1 miesiąc i [...] dni. Ponadto, po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w sierpniu 1996 r. do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy w styczniu 2007 r., tj. przez ponad 10 lat, nie wykonywała ona zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające G. K. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy G. K. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała na swoją bardzo trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Podkreśliła, że ze względu na chorobę [...], której początek datuje się na 1996 r., nie była w stanie wykonywać jakiejkolwiek pracy. Podała, że została skierowana przez sąd na przymusowe leczenie [...] w szpitalu, gdyż sama nie wyrażała na nie zgody. Nie wychodziła z domu, ponieważ [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. uznała powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nader krzywdzącą i zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego. Wskazała, że jej pierwsza rejestracja w poradni zdrowia [...] miała miejsce w dniu [...] grudnia 1999 r., z jednoczesnym skierowaniem jej do Szpitala [...] w R. W związku z tym, iż skarżąca nie wyraziła zgody na leczenie szpitalne, jej matka wystąpiła do Sądu Rejonowego w B. o skierowanie na leczenie [...]. Postanowieniem tego Sądu z dnia [...] stycznia 2000 r. o sygn. akt [...] G. K. została skierowana na leczenie [...] bez jej zgody. Skarżąca podała, że w dniu [...] stycznia 2000 r. została przewieziona karetką do szpitala [...], jednak z niego uciekła, w domu nie brała leków, [...]. Wskazała, że w dniu [...] lutego 2000 r. została skierowana na leczenie do szpitala [...] w A., a w dniu [...] lipca 2000 r. wyszła na przepustkę i do szpitala już nie wróciła. W okresie od dnia [...] marca 2001 do dnia [...] marca 2001 r. ponownie była hospitalizowana w Szpitalu w R. Ponadto, orzeczeniem z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdził u G. K. znaczny stopień niepełnosprawności i wskazał, iż istnieje on od 1999 r. Na potwierdzenie ww. faktów skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty. Wskazała również na swoją bardzo trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy niewłaściwej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzono, że G. K. jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia [...] stycznia 2014 r., zaś powstanie całkowitej niezdolności do pracy datuje się na dzień [...] lutego 2011 r. Z kolei z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia [...] stycznia 2014 r., zaś powstanie całkowitej niezdolności do pracy datuje się od stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, błędnie oparł się jednak wyłącznie na ustaleniach zawartych w tym orzeczeniu oraz nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie wezwał skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów, które miały potwierdzić podnoszone przez nią na etapie postępowania administracyjnego twierdzenia dotyczące jej choroby [...], przymusowego skierowania przez sąd na leczenie [...] i innych związanych z tą chorobą problemów, które skutkować miały trudnościami w znalezieniu zatrudnienia znacznie wcześniej, aniżeli przed stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy. Załączona do skargi dokumentacja medyczna, dotycząca historii rozwijającej się u niej choroby [...], o którą nie wezwał strony organ, miała – zdaniem Sądu – wpływ na ocenę jej stanu zdrowia, a w konsekwencji na możliwość przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z nadesłanej przez skarżącą dokumentacji wynika, że jej choroba [...] ujawniła się już pod koniec 1999 r. i była na tyle poważna, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 2000 r. o sygn. akt [...] skarżąca została skierowana – wbrew jej woli – na leczenie [...]. W marcu 2001 r. była ponownie hospitalizowana w Szpitalu w R. W takim stanie rzeczy należy również wziąć pod uwagę orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] września 2007 r. (które znajdowało się także w aktach administracyjnych sprawy), w którym stwierdzono u G. K. znaczny stopień niepełnosprawności, istniejący od 1999 r. Powyższe fakty wyraźnie wskazują, iż G. K. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miała poważne – skoro wymagały one w skrajnym przypadku nawet przymusowej hospitalizacji – problemy dotyczące zdrowia [...]. Problemy te pojawiły się już pod koniec 1999 r. i z czasem tylko się nasilały, co z pewnością, biorąc pod uwagę rodzaj choroby skarżącej, miało wpływ na jej aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, przedstawione argumenty miały wpływ na brak aktywności zawodowej G. K., a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącej, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób wystarczający, jak długo rozwijała się choroba skarżącej, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jej całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia, co wynika z nadesłanych dokumentów, w sposób znaczący ograniczał i utrudniał G. K. możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącą może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jej woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełniła ona wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.