II SA/Wa 164/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: A., M., A. i A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci – A., M., A. oraz A. S., po zmarłym ojcu E. S. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że E. S. – zmarły w wieku 53 lat ojciec dzieci – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 10 lat i [...] dni, jednak w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 22 dni tych okresów. Organ podał, że w latach 1975 – 1977, 1978 – 1981, 1982 – 1983, 1990 – 1992 i 1994 – 2003 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy przez E. S., zaś w maju 2003 r. zaprzestał on jej wykonywania i do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy w sierpniu 2006 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Stwierdził on, iż za szczególną okoliczność nie można również uznać wykonywanych przez E. S. prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi jej konsekwencjami w sferze ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. podniosła, że powyższa decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała na bardzo trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz zły stan zdrowia syna. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2009 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu podtrzymał wcześniejszą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wniosła o jej uchylenie. Ponownie wskazała na trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz podniosła, iż nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym synem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez E. S. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Oceniając kwestię spełnienia przez E. S. przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS stwierdził, iż udowodniony okres składkowy i nieskładkowy zmarłego, wynoszący 10 lat i [...] dni, w tym jedynie 22 dni tych okresów w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jest nieadekwatny do długości jego życia. Uznał natomiast, że liczne przerwy w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca małoletnich, a następnie całkowite jego zaprzestanie, nie były uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które uniemożliwiały mu nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem powstanie całkowitej niezdolności E. S. do pracy – zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2008 r. – datuje się dopiero na dzień [...] sierpnia 2006 r. Organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu ww. orzeczenia stwierdzono, że zostało ono wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2002, 2003 i 2006. Fakt ten wyraźnie wskazuje, iż E. S. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miał poważne – skoro wymagały one hospitalizacji – problemy zdrowotne. Zdaniem Sądu, sytuacja ta miała z pewnością wpływ na brak jego aktywności zawodowej, a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności E. S., jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał, jak długo rozwijała się choroba ojca małoletnich, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał E. S. możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym E. S. zamieszkiwał. Jakkolwiek – co do zasady – sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim przypadków, kiedy mamy do czynienia z osobą mającą problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież dużo mniejsza, niż osób zdrowych. Nie może zatem dziwić, że zmarły ojciec dzieci podejmował – mimo wszystko – prace dorywcze, co świadczy, iż istotnie rozwijająca się choroba nie pozwoliła mu uzyskać stałego zatrudnienia i w rezultacie udaremniła możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, który pozwalałby mu uzyskać świadczenie w trybie zwykłym. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.