II SA/Wa 1645/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem – przywołując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej "K.p.a." – odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego wobec wniosku p. M. O., zwanej dalej "Funkcjonariuszem". W uzasadnieniu orzeczenia, przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz skierował wniosek, który uznano za żądanie: - wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z wejściem w życie: 1 lutego 2024 r. (z mocą od 1 stycznia 2024 r.) ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz.122) oraz 1 czerwca 2024 r. (z mocą od 1 stycznia 2024 r.) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz.745), zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym" i - wydania decyzji personalnej o ustaleniu nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o 20 % od 1 stycznia 2024 r. (wartość, wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej), - wszczęcia postępowania odmówiono z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której nie można tego uczynić; decyzja organu – której wydania domaga się Wnioskodawczym (w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego) - jest bowiem aktem z zakresu podległości służbowej, - funkcjonariuszowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zwanego dalej "CBA" (również byłemu), nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego - tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach, wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym, - wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych; przywołano prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 689/23 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); Sąd wskazał tam: "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)"; zdaniem sądów administracyjnych "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSKI 382/11-...)"; argumentując to Sąd zważył: "(...) Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowalna sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.". W skardze zarzucono wydanie kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów: - prawa materialnego - art. 9 ust 1. pkt.3 lit a i art 40 ustawy budżetowej w zw. z art. 2 pkt.2, art 5, pkt d, art. 6, art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 poz. 269.) w zw. z § 1, 2 i 3 rozporządzenia zmieniającego - wydanego w celu realizacji zapisów ustawy budżetowej - poprzez zaniechanie ustalenia (nieustalenie) 20% wzrostu uposażenia zasadniczego Funkcjonariusza, od 1 stycznia 2024 r. pomimo, że taki obowiązek ustawowy wynika ze wskazanych aktów prawnych; dotyczą one zaś wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili czynnie służbę 1 stycznia 2024 r., - postępowania: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; spowodowało to błędne ustalenie przyczyn odmówienia wszczęcia postępowania; - art. 61 a K.p.a., poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; - art. 6 K.p.a. - w tym zasady praworządności - poprzez uznanie, że ustalenie stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA wynika ze stosunku służbowego, nie zaś z delegacji ustawowej - kształtującej obowiązek Szefa CBA ustalenia Funkcjonariuszowi - od 1 stycznia 2024 r. - nowej wysokości uposażenia zasadniczego - powiększonego o wartość 20%, wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024 r. oraz ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw a także - wydanego w celu realizacji ustawy budżetowej w przedmiotowym zakresie - rozporządzenia zmieniającego; - art. 7 K.p.a., poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu nowej wysokość uposażenia zasadniczego powiększonego o 20% od 1 stycznia 2024 r. – w aspekcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art 8 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia, które nie tylko narusza zaufanie obywatela do władzy publicznej, ale również zasadę bezstronności i równego traktowania; Funkcjonariuszowi odmówiono wydania decyzji o ustaleniu nowej wysokości uposażenia zasadniczego - zgodnie z ustawą budżetową - gdy inni funkcjonariusze CBA - pełniący 1 stycznia 2024 r. służbę - taki wzrost uposażenia zasadniczego otrzymali - zgodnie z regulacjami ustawy budżetowej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wywodzono, że - w myśl przywołanych regulacji normatywnych, dotyczących podwyższenia uposażenie funkcjonariuszy CBA - organ był obowiązany wydać decyzję w przedmiocie podwyższenia Funkcjonariuszowi uposażenia od 1 stycznia 2024 r. - gdy pozostawał on jeszcze w służbie CBA. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn podniesionych w niej wprost. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Organ - przywołując art. 61a § 1 K.p.a. - skonstatował brak przesłanek dla wszczęcia postępowania, które zakończone zostałoby orzeczeniem w sprawie w drodze decyzji - wobec stosownego wniosku Funkcjonariusza. Zasadnie przy tym wywiódł, że podstawą dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze władczym (decyzji administracyjnej, czy odpowiednio rozkazu personalnego) - nie mogą być przepisy o charakterze materialnoprawnym, statuujące wzrost uposażenia pracowników (odpowiednio funkcjonariuszy) w sferze budżetowej w 2024 roku. Z przepisów tych nie wynika dla konkretnych organów - w tym szefa CBA - uprawnienia do władczego rozstrzygania w przedmiocie żądań płacowych pracowników - czy odpowiednio funkcjonariuszy CBA. Skoro w regulacjach szczególnych, dotyczących wzrostu uposażeń, nie zamieszczono normy, która stanowiłaby podstawę do wydawania rozstrzygnięć władczych, ani reguła taka nie wnika z ogólnych zasad polskiego prawa administracyjnego (wręcz przeciwnie – upoważnienia do wydawania decyzji nie można domniemywać), niezbędna była ocena, czy określone kompetencje nie wynikają także z samych reguł funkcjonowania CBA. W danym zakresie organ uchybił powinności stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy. Wprawdzie w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 184), zwanej dalej "ustawą o CBA", wskazano w szeregu przepisów enumeratywnie kompetencje dla rozstrzygania spraw osobowych funkcjonariuszy CBA - tak art. 54 ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 89 ust. 4c, 4g i 4l oraz art. 93d ust. 1 ustawy o CBA - nie wymieniając wśród nich wszelkich spraw płacowych. Regułę rozstrzygania tych spraw aktem władczym ustanowiono jednak w § 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. 2015.poz. 503), zwanego dalej "rozporządzeniem o służbie". Z regulacji tej wynika expressis verbis, że podwyższanie uposażenia zasadniczego załatwia się w piśmie w formie decyzji. Na mocy danego przepisu upoważniono organ do wydawania rozstrzygnięć władczych – właśnie w przedmiocie uposażenia funkcjonariuszy CBA. Pogląd taki prezentowany jest także w judykaturze, gdzie – np. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2023 r. (sygn. akt III OSK 2778/21 – dostępny w CBOSA), potwierdzono brak kompetencji do wydawania rozstrzygnięć władczych przez Szefa CBA, poza przypadkami wymienionymi właśnie w § 4 ust. 1 rozporządzenia o służbie. Nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia podnoszona przez organ kwestia, czy dotyczące uposażenia sprawy kwalifikować należy, jako związane z podległością służbową pracownika organu w rozumieniu art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. Przepis ten bowiem wyłącza stosowanie reguł danego Kodeksu jedynie, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wskazano, w rozpatrywanym przypadku, istnieje zaś norma szczególna, gdzie przypisano organowi uprawnienie do wydawania władczych rozstrzygnięć. Odrębnym z kolei zagadnieniem jest - wobec wynikającej z rozporządzenia o służbie powinności rozstrzygania spraw płacowych funkcjonariuszy CBA w drodze decyzji - możliwość skutecznego zaskarżania danych orzeczeń do sądu administracyjnego - wobec treści art. 5 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Problematyka ta nie odnosi się do realiów niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest bowiem wyłącznie powinność organu wszczęcia postępowania administracyjnego - wobec konkretnego wniosku Funkcjonariusza. Organ, nie wypowiedział się w tym przedmiocie w granicach regulacji, zakreślających jego kompetencje do wydawania rozstrzygnięć władczych. Przedmiotem jego rozważań, nie było też w ogóle zagadnienie, czy postępowania w sprawach, gdzie przypisano mu przepisem szczególnym kompetencje do wydawania rozstrzygnięć władczych, mogą być - a jeśli tak, to w których kategoriach spraw - inicjowane wnioskiem zainteresowanej osoby. Jak wskazano tymczasem w art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się m.in. w przypadku gdy postępowania z uzasadnionych przyczyn wszcząć nie można. Czyni to zasadnym ogólne zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ stosownie wnikliwie nie wyjaśnił sprawy w kontekście ustalenia zakresu swoich kompetencji do wydawania rozstrzygnięć władczych. Wykracza natomiast poza granice sprawy - traktowana przez Funkcjonariusza kluczowo – kwestia, czy ma on prawo uzyskania podwyższenia wynagrodzenia od 1 stycznia 2024 r. Ewentualne uprawnienie w danym zakresie, nie kreuje bowiem samodzielnie prawa żądania wydania przez organ decyzji. Jak wskazano, podstawą wystąpienia z wnioskiem wydania rozstrzygnięcia władczego musi być istnienie przepisu, statuującego uprawnienia organu do jego wydania, oraz możliwość skutecznego inicjowania danego postępowania przez strony. Reasumując, chybione są zarzuty skargi, co to naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. W danej sprawie - orzekania w przedmiocie wszczęcia postępowania - nie znajdują one w ogóle zastosowania. Trafne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdzie dotyczą one powinności rozpoznania sprawy w jej wszystkich, istotnych aspektach. Przedwczesne byłoby w tym kontekście zajęcie przez Sąd stanowiska, co to zarzutu naruszenia samego art. 61a § 1 K.p.a. - jako normy, statuującej kompetencje do wydania określonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.