II SA/Wa 1646/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. W. w dniu 30 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od rozkazu personalnego z [...] marca 2021r. (nr [...]), którym Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2021r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, o którym mowa w art. 41 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] stycznia 2021 r. przyznał P. W., pozostającemu poza służbą od [...] grudnia 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. (tj. 8 miesięcy i 16 dni), świadczenie pieniężne za okres trzech miesięcy pozostawania poza służbą, równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji. Organ I instancji wyjaśnił, że art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż na 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc oraz stwierdził, że świadczenie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter rekompensacyjny. Komendant Powiatowy Policji w [...] podał, że P. W. ma zaciągnięty kredyt hipoteczny i pożyczkę, po zwolnieniu ze służby w Policji nie podjął pracy i przebywał na zwolnieniach lekarskich oraz że za grudzień 2019 r. otrzymał 50 % uposażenia z uwagi na zawieszenie w obowiązkach służbowych. Po zwolnieniu ze służby wypłacono mu tytułem odprawy, ekwiwalentu za godziny nadliczbowe i za niewykorzystany urlop wypoczynkowy łącznie 24771,35 zł. (co daje 4746,80 zł miesięcznie). Mając na uwadze, że przed zwolnieniem ze służby jego uposażenie policjanta wynosiło 4746,80 zł (było o 1650,38 zł. wyższe), przyznanie świadczenia pieniężnego za okres trzech miesięcy, powinno zrekompensować skarżącemu utraconą część wynagrodzenia. P. W. wniósł odwołanie od tego rozkazu personalnego w zakresie w jakim nie zostało mu przyznane świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, czyli za okres ponad trzech miesięcy. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie okoliczności związanych z jego sytuacją finansową i stwierdził, że przyznana rekompensata za okres 3 miesięcy nie czyni zadość konsekwencjom ekonomicznym pozostawania poza służbą. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], rozkazem personalnym z [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że art. 42 ust. 5 ustawy o Policji gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby jedynie prawo do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawiona jest uznaniu organu administracji, przy czym nie zawiera żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość należnego świadczenia. Z uwagi na rekompensacyjny charakter tego świadczenia organ winien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało dla funkcjonariusza zwolnienie ze służby, a więc powinien wziąć pod uwagę sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby, w tym świadczenia otrzymane w związku ze zwolnieniem, a także pobierane po zwolnieniu (np. świadczenia emerytalne czy rentowe). Długość pozostawania poza służbą nie jest kryterium decydującym w tego rodzaju sprawach. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] stwierdził, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wysokość świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, w tym okoliczności towarzyszących zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Dalej stwierdził, że obliczenia rachunkowe dokonane przez organ I instancji nie mają znaczenia dla sprawy oraz że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych i pobieranie w tym czasie 50% uposażenia nie mają znaczenia przy ustalaniu wysokości świadczenia za okres pozostawania poza służbą podobnie jak to, w jakiej faktycznie wysokości policjant otrzymałby uposażenie będąc w służbie. W tej sytuacji, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], zachodzą przesłanki do uchylenia rozkazu personalnego organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. P. W. w sprzeciwie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] marca 2021 r. podniósł, że skoro złożył odwołanie od rozkazu personalnego organu I instancji w części (w zakresie w jakim nie zostało mu przyznane świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, czyli za okres ponad trzech miesięcy), to organ odwoławczy (z wyjątkiem sytuacji o której mowa w art. 139 k.p.a.), nie mógł dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, ponieważ w tym zakresie stała się ona ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Skarżący podniósł ponadto, że skoro Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie stwierdził, że rozkaz personalny organu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, lecz zarzucił temu organowi naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 42 ust. 5 ustawy o Policji), to oznacza, że nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i w związku z tym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Organ odwoławczy odwołał się do art. 136 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. i stwierdził, że "zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] dodał, że w zaskarżonym rozkazie personalnym stwierdził, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mających wpływ na wysokość przyznanego świadczenia za okres pozostawania poza służbą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. W zaskarżonym do Sądu przez P. W. rozkazie personalnym Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, ponieważ organ I instancji (Komendant Powiatowy Policji w [...]) nie ustalił dostatecznie stanu faktycznego, a jego "obliczenia rachunkowe" nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż długość pozostawania poza służbą nie jest w tych sprawach kryterium decydującym. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo ponieważ stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny drugiej instancji. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 § 2 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z uzasadnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi brakami, których nie mógł "samodzielnie" uzupełnić. W ocenie Sądu, nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że zamieszczenie w decyzji (rozkazie personalnym) przez organ I instancji stosownych wyliczeń, przesądza o wadliwości tej decyzji i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy powinien bowiem we własnym zakresie, kierując się stosownymi przepisami prawa i dokonując ich wykładni, ustalić wysokość należności dla skarżącego przywróconego do służby w Policji. Nie chodzi tu bowiem o "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (art. 138 § 2 k.p.a.), ale raczej o ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Należy dodać, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, konieczne jest, żeby rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Jak już powiedziano, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Według art. 64 e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostaje drugi zarzut zawarty w sprzeciwie, dotyczący wydania orzeczenia w części nieobjętej odwołaniem skarżącego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy. Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy procesowej. Według tych przepisów, sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 2). Z przepisu art. 64d § 1 tej ustawy nie wynika, aby rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym miało odbywać się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2595/18 oraz z dnia 28 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1501/20). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, orzeczono jak w sentencji.