II SA/Wa 165/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Komendant [...] Policji utrzymał zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podał, że rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] obniżył [...] J. W., z dniem [...] września 2010 r., dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 333 zł. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zdaniem organu I instancji, zastosowanie powołanych przepisów było zgodne z ustalonym w sprawie stanem faktycznym sprawy, tj. okolicznością, iż ww. policjant od dnia 1 stycznia 2010 r. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a w konsekwencji nie realizował obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego stanowiska służbowego. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że w ramach tych obowiązków policjant miał m.in. realizować zadania związane z funkcjonowaniem pomieszczeń dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia, kontrolować zachowanie osób w pomieszczeniach i odnotowywać powyższe w książce przebiegu służby, przyjmować zgłoszenia o złym stanie zdrowia osób umieszczonych w pomieszczeniach i niezwłocznie informować o tym dyżurnego jednostki. Natomiast długotrwała absencja chorobowa skarżącego spowodowała, że wymienione obowiązki służbowe realizują inni policjanci, co w dalszej konsekwencji oznacza, że kwota dodatku nie odpowiada treści § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Z tego powodu Komendant Rejonowy Policji [...] stwierdził, że skoro przywołane unormowania pozwalają organowi Policji na ocenę sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizowania przez niego zadań służbowych i w zależności od wyniku tej oceny na obniżenie dodatku służbowego do wysokości 30 % otrzymywanej stawki, a rozstrzygnięcie to podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, to ustalona w sprawie wielomiesięczna absencja skarżącego wymagała obniżenia dodatku służbowego w maksymalnej, dopuszczalnej prawem wysokości. Komendant [...] Policji uznał powyższe rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji zasadnie zastosował przepis § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wedle bowiem treści tych przepisów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, można obniżać nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki, z wyłączeniem przypadków wskazanych w ust. 8, określającym obligatoryjne przypadki obniżenia dodatku. Dokonując wykładni tych przepisów organ wskazał, że użyty w ich treści zwrot "można obniżać nie więcej niż o 30 %" oznacza, że obniżenie to ma charakter fakultatywny i wraz z określeniem wysokości obniżenia dodatku zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu, przy czym, ze względu na użycie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", uznanie to nie może być dowolne i wymaga szczegółowego uzasadnienia. Analizując ustalony w sprawie stan faktyczny organ przyjął, że fakt przebywania skarżącego na nieprzerwanych zwolnieniach lekarskich, począwszy od 1 stycznia 2010 r. do chwili wydania rozkazu personalnego przez organ I instancji, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, zważywszy na zakres obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego przez skarżącego stanowiska [...]. Tym samym, jak wyjaśnił dalej organ II instancji, bezspornym jest, że otrzymywana dotychczas przez skarżącego kwota dodatku, tj. 475 zł, w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia , ponieważ z treści tego przepisu wynika, że dodatek przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym ten dodatek jest związany. Przede wszystkim zaś prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia wynika, w ocenie Komendanta [...] Policji, z treści art. 121 ustawy o Policji, w myśl którego w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zestawiając powyższy przepis z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, organ odwoławczy uznał, że niezrealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy jest zmianą mająca wpływ na wysokość dodatku służbowego. Nadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że o ile z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż policjant musi mieć przyznany dodatek służbowy, z wyjątkiem policjanta kursanta, to brak jest podstaw do uznania, że wysokość dodatku powinna być zachowana w niezmienionej wysokości w sytuacji, gdy policjant nie wykonuje zadań służbowych choćby z powodu choroby. W tej części swych twierdzeń Komendant [...] Policji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 2598/01, który dotyczył kwestii prawa do dodatku za opiekę nad psem służbowym, a w którym Sąd stwierdził, że powierzenia opieki nad psem innemu policjantowi ze względu na chorobę opiekuna jest zmianą mającą wpływ na prawo do tego dodatku. Rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skargi J. W., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi personalnemu naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także naruszenie art. 121 ustawy o Policji oraz art. 108 § 1 k.p.a. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący podniósł, że organ błędnie przyjął, że podstawą do obniżenia dodatku służbowego, w oparciu o cytowane rozporządzenie, jest absencja spowodowana chorobą funkcjonariusza, podczas gdy w przepisach tego rozporządzenia wymieniono wyłącznie enumeratywnie przypadki i dodatkowe przesłanki, które uzasadniają obniżenie dodatku za czynności stricte służbowe. Wedle skarżącego, organ dokonał również błędniej wykładni tego przepisu w ten sposób, że zinterpretował go w oderwaniu od regulacji § 5, obowiązującego w chwili rozstrzygania, rozporządzenia MSWiA z dna 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), który stanowi, iż termin opiniowania policjanta może być przesunięty o okres choroby. Dodał przy tym, że sporządzeniu opinii powinna towarzyszyć rozmowa z opiniowanym, a następnie opiniowany powinien być z tą opinia zapoznany. Zwrócił tez uwagę, że niewykonywanie obowiązków winno mieć charakter zawiniony, a sytuacja taka nie zachodzi, gdy przyczyną ich niewykonywania jest choroba – przyczyna obiektywna, niezależna i niezawiniona. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 121 ustawy o Policji skarżący zauważył, że to właśnie ten przepis reguluje kwestie uposażenia należnego policjantowi w związku z nieświadczeniem służby z powodu choroby, jednakże ust. 2 tego przepisu zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia szczegółowo regulującego m.in. ograniczanie wypłaty niektórych dodatków w okresie choroby, które nie zostało wydane. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ nie ma uprawnień do wykorzystywania istniejącej luki prawnej na niekorzyść strony i odbierania jej przysługującej na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ochrony prawnej. W końcowej części uzasadnienia skargi J. W. wskazał na nieuzasadnione nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.), tj. nadania tego rygoru w oderwaniu od zaistniałych w sprawie okoliczności, tzn. wysokości odebranej kwoty dodatku oraz jego starań mających na celu skrócenie okresu absencji (koszty operacji badań i częściowo rehabilitacji). W odpowiedzi na skargę, Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant Rejonowy Policji [...], jak i Komendant [...] Policji naruszyli przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Za zasadny należy bowiem uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w powiązaniu z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozostawanie przez funkcjonariusza Policji na zwolnieniu lekarskim wypełnia przesłankę "szczególnych okoliczności" uzasadniających obniżenie dodatku służbowego, wobec niewywiązywania się z obowiązków. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Problem prawny, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy, to rozstrzygnięcie czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W świetle wyżej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Skarżącemu obniżono dodatek służbowy jednakże ze względu na zupełnie inne od ww. okoliczności, a mianowicie prawie 9 – miesięczne przebywanie na zwolnieniu lekarskim. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust.1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby). Art. 121 w ust. 2 zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, obydwa w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez wskazany powyżej okres spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.