II SA/Wa 165/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spraw.), Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania T. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. G. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jest osobą niezdolną do pracy z powodu przebytych operacji, chorób i dolegliwości które trwają nadal. Wymieniła swoje schorzenia: zespól bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, zakrzepowe zapalenie żył podudzia prawego, róż, żylaki podudzia prawego (w 2007 i 2009 roku leczenie operacyjnie), cukrzyca typu 2, niedoczynność tarczycy i nadciśnienie tętnicze. W 2005 roku przeszła operację usunięcia mięśniaków macicy i od tej operacji ma problemy z trzymaniem moczu. Wielokrotnie była hospitalizowana z powodu bólów brzucha. Stwierdzono u niej uchyłki esicy i polipy jelita grubego. W 2009 roku wykonano jej polipektomię, w styczniu 2011 roku dekompresję nerwu pośrodkowego prawego na wysokości nadgarstka, a w maju 2011 roku dekompresję nerwu pośrodkowego lewego. W kwietniu 2011 roku i styczniu 2012 roku przeszła operację kręgosłupa L4-L5 z powodu dyskopatii. Ponadto stwierdzono u niej osteoporozę. W ostatnim okresie jej wzrost zmniejszył się około 10 cm. Podniosła, że z powodu przebytych operacji, chorób i dolegliwości, a także z uwagi na wiek, wysokie bezrobocie i brak ofert pracy na lokalnym rynku pracy, podjęcie przez nią pracy jest niemożliwe. Podała, że jej okres ubezpieczenia wynosi 13 lat, 8 miesięcy i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Odmówiono jej prawa do renty w trybie zwykłym ponieważ zdaniem lekarzy orzeczników nie jest niezdolna do pracy. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezes ZUS zawiesił postępowanie w powyższej sprawie w związku z wniesionym przez T. G. odwołaniem od decyzji Oddziału ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającego jej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Prezes ZUS podjął zawieszone postępowanie. Jednocześnie Prezes ZUS decyzją z tego samego dnia, wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił T.G. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż wnioskodawczyni na przestrzeni 56 lat życia udokumentowała 7 lat, 8 miesięcy, 6 dni okresów składkowych i 2 lata, 6 miesięcy, 22 dni okresów nieskładkowych. Wskazał, że okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w tym trybie – udowodniła tylko 2 lata, 2 miesiące i 12 dni tych okresów. Prezes ZUS wskazał również, że w latach 1985-1989 oraz 1992-1998 wnioskodawczyni nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto w okresie od [...] lipca 2005 r. do chwili obecnej, tj. przez ponad 9 lat nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec T. G. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podniósł także, że z dokumentacji rentowej wynika, iż orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2014 r. T. G. została uznana za częściowo niezdolną do pracy. Niespełniona zatem została przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie całkowita niezdolność do pracy. T. G. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zakwestionowała ustalenia organu co do tego, że w jej przypadku nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Wskazała, że bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy nie mogą być pomijane i traktowane mechanicznie przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, w szczególności w jej przypadku. Nie ma bowiem wykształcenia i zamieszkuje w rejonie o bardzo wysokim wskaźniku bezrobocia w stosunku do całego kraju. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 242/14 podniosła także, że nie tylko niezdolność do pracy stanowi okoliczność szczególną, udaremniającą i wykluczającą aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, która ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Ponownie podniósł, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] września 2014 r. ustaliła, iż T. G. jest częściowo niezdolna do pracy od [...] maja 2013 r. Wyjaśnił, iż częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W przypadku wnioskodawczyni przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ podniósł także, że trudno uznać, iż okolicznością szczególną, wskutek której strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, była sytuacja na rynku pracy. W ocenie organu nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podnoszone przez wnioskodawczynię trudne warunki materialne nie stanowią zaś wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. zarzuciła organowi naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż okoliczności jej sprawy nie są na tyle wyjątkowe, aby można było pozytywnie je rozpatrzeć. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie zanegowała ustalenia organu co do tego, że w jej przypadku nie zachodzą przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności szczególne uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie skarżącej w jej przypadku okolicznościami takim są stan zdrowia oraz wysoki wskaźnik bezrobocia. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu Prezes ZUS prawidłowo zastosował powołany przepis i odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to może bowiem być przyznane wyłącznie osobie, która z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie może podjąć pracy. Skarżącą nie spełnia tego warunku. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2014 r. została ona uznana jedynie za częściowo niezdolną do pracy. Jednocześnie Komisja ustaliła datę powstania częściowej niezdolności do pracy na dzień [...] maja 2013 r. W przypadku skarżącej nie można zatem stwierdzić, iż nie może ona podjąć pracy z uwagi całkowitą niezdolność do pracy. Słusznie bowiem organ wskazuje, że częściowa niezdolność do pracy nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia a jedynie ją ogranicza. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Samo przeświadczenie skarżącej, że jej choroby i schorzenia uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia nie jest zatem wystarczające. Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS. Skoro zatem w niniejszej sprawie Komisja Lekarska ZUS stwierdziła, że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, to ustalenie to jest wiążące dla Prezesa ZUS. Także wiek skarżącej (w chwili obecnej 57 lat) nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Skarżąca nie spełnia zatem jednej z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazanej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Biorąc zaś pod uwagę, że do przyznania świadczenia w oparciu o ten przepis konieczne jest spełnienie wszystkich wymienionych w nim przesłanek, rozważania organu odnośnie tego, czy w przypadku skarżącej występuje przesłanka szczególnych okoliczności z powodu, których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, są w istocie zbędne. Niemniej jednak należy zauważyć, że Prezes ZUS prawidłowo ustalił, iż w przebiegu zatrudnienia skarżącej występują liczne przerwy (od 1985 r do 1989 r., od 1992 r. do 1998 r. oraz od 2005 r. do chwili obecnej), w czasie których, w stosunku do niej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeszkody do podjęcia zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. Sytuacja materialna skarżącej niewątpliwie jest trudna. Nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącą o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2014 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.