II SA/Wa 242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi małoletnich M. i E. F. – reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odmówił małoletniemu M. F. i E. F. reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową M. S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich ojcu W. F. W uzasadnieniu podał, że ojciec dzieci, który zmarł w wieku 50 lat udokumentował 10 lat, 2 miesiące i 13 dni łącznego okresu ubezpieczenia, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, jedynie 1 rok, 8 miesięcy i 10 dni tych okresów. Nie zostały jednak wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przedstawicielka ustawowa małoletnich podniosła, że spełniają oni wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia. Ponadto zakwestionowała ustaloną przez organ długość stażu ubezpieczeniowego zmarłego oraz wskazała, że ojciec dzieci w ostatnim dziesięcioleciu leczył się na schorzenia [...] oraz [...], a zgon nastąpił z powodu choroby [...]. Leczenie miało zapewne wpływ na przerwy w zatrudnieniu, gdyż nie był wtedy osobą atrakcyjną dla pracodawców. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440) jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby tej osobie, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej. Organ wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy ich brak nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Takich zaś okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Prezes ZUS stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego staż ojca dziecka uległ zmianie i wynosi 20 lat, 6 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże nie zmienia się długość stażu ubezpieczonego w ostatnim 10 – leciu wynosząca 1 rok, 8 miesięcy i 10 dni. Zwrócił też uwagę, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli do wyznaczonego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres usprawiedliwiony okolicznościami szczególnymi. Organ podniósł, iż ojciec dzieci od [...] marca 2003 r. do [...] maja 2005 r. i od [...] września 2008 r. do [...] października 2011 r., nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniem, a we wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku jego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie nie był stan zdrowia bądź inne zdarzenie zewnętrzne i niezależne od jego woli. Prezes Zakładu wskazał też, że świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Stąd sytuacja materialna rodziny nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawicielka ustawowa M. i E. F. uznała ją za niesprawiedliwą wskazując, iż staż ubezpieczeniowy ojca dzieci, który zmarł w wieku 50 lat, wynoszący 20 lat, 6 miesięcy i 8 dni, jest znaczący. Za niesprawiedliwe uznała również pozbawienie dzieci renty rodzinnej tylko z tego powodu, że ich ojciec pracował w nieodpowiednim czasie, tj. nie w ostatnim dziesięcioleciu. Wskazała również, że wychowuje dzieci w niepełnej rodzinie, którą państwo winno chronić szczególnie i zapewnić im równe prawa i możliwości zdobycia wykształcenia w stosunku do dzieci z pełnych rodzin. Uznała, że decyzja narusza przede wszystkim zasady sprawiedliwości i interes dziecka. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczjącej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa) Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym wyżej przepisom postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z organem, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, następnie zaś uprawnienia wnioskodawcy - członka rodziny pozostałego po tej osobie. Stanowisko to jest powszechne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., II SA/Wa 647/05, Lex nr 874/85). Natomiast nie sposób zaakceptować argumentacji Prezesa ZUS, sprowadzającej się do twierdzenia, iż to przerwy w ubezpieczeniu ojca dzieci w latach 2003 – 2005 i 2008 – 2011, kiedy nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, spowodowały brak uprawnień do świadczenia przyznawanego w zwykłym trybie. Co do zasady przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Ważne są natomiast powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Istotne jest zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia zwykłego, spowodowany został przez przeszkody kwalifikowane jako okoliczności szczególne. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy uważa się w utrwalonym orzecznictwie wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Innymi słowy z okolicznością szczególną w świetle art. 83 ust. 1 mamy do czynienia wówczas, gdy ubezpieczony pomimo dołożenia największego wysiłku nie jest w stanie pokonać przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08 (Lex nr 516015, że "szczególne okoliczności (...) to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zaineresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej pod jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy". Ten aspekt zupełnie organ pominął, rozpatrując wniosek przedstawicielki ustawowej małoletnich o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymieniona podniosła, że ojciec dzieci w ostatnim dziesięcioleciu cierpiał na schorzenia [...] i[...], zaś jego zgon spowodowany został chorobą [...]. Nie można zatem wykluczyć, że to względy zdrowotne miały wpływ na aktywność zawodową W. F. w ostatnim okresie jego życia. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii, w tym przede wszystkim brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS w przedmiocie zdolności do pracy ojca dzieci, stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien powyższą kwestię wyczerpująco i wnikliwie wyjaśnić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 152 powołanej ustawy.