II SA/Wa 1651/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Wojewoda [...] działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4) i ust. 7 pkt 2) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z ze zm.) decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] orzekającej o uznaniu Z.L. z dniem [...] lipca 2017 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z.L. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] [...].07.2017 r. W dniu rejestracji strona przedłożyła zaświadczenie z dnia [...] lipca 2017 r, potwierdzające, że pan Z.L. był zatrudniony w firmie S. Sp. z o.o. w W. na podstawie umowy - zlecenia od [...].04.2016 r. do [...].06.2017 r. W zaświadczeniu podano wysokość wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach oraz składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Na podstawie danych zawartych w karcie rejestracyjnej, przedłożonych przez stronę dokumentów oraz Raportu ZUS-U1 Prawo, wygenerowanego w dniu rejestracji strony z systemu informatycznego "Syriusz STD", starosta [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. przyznał panu Z.L. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowę przyznania świadczenia organ I instancji uzasadnił niespełnieniem przez stronę warunku legitymowania się w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, co najmniej 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ustawy. Od decyzji organy I instancji Z.L. odwołał się. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji uznając, że jest ona zgodna ze stanem faktycznym i obowiązującym stanem prawnym. Zdaniem Wojewody [...] zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy lub udokumentuje 365 dni innych okresów uprawniających do zasiłku wymienionych enumeratywnie w tym artykule. Do okresów tych zalicza się m.in., okres świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, jeżeli podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy). Aby nabyć prawo do zasiłku bezrobotny musi więc spełniać w dniu rejestracji warunek legitymowania się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku. Pan Z.L. warunku tego nie spełnia. Organ II instancji podniósł, że na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ odwoławczy ustalił, że Z.L. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] lipca 2017 r. legitymuje się tylko 212-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, a wymagany okres wynosi 365 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono stronie okresy świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, w których podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy była kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, tj. sierpień 2016 r. - 31 dni, październik 2016 r. - 31 dni, oraz okres od [...].02.2017 r. do [...].06.2017 r. - 150 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono Z.L. okresów świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, tj. okresu od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lipca 2016 r. - 97 dni, września 2016 r. - 30 dni, listopada 2016 r.- 30 dni i grudnia 2016 r. - 31 dni, oraz stycznia 2017 r. - 31 dni, w których wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy była niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, które w 2016 r. wynosiło 1850 zł., a w 2017 - 2000 zł. Z Raportu ZUS-U1 Prawo wynika, że w powyższym okresie wysokość postawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy nie przekraczała minimalnego wynagrodzenia i kształtowała się następująco w poszczególnych okresach rozliczeniowych: kwiecień 2016 r. -0,00 zł; -maj 2016 r.- 240,00 zł; czerwiec 2016 r. - 1736,00 zł; -lipiec 2016- 1648,00 zł; wrzesień 2016 r. - 1736,00 zł; listopad 2016 r. - 1408,00 zł; grudzień 2016 r. - 1496,00 zł; styczeń 2017 r. - 1728,00 zł. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania Panu Z.L. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i postanowił jak w sentencji decyzji. W dniu 19 września 2017 r. skargę na powyższą decyzją złożył Z.L. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Moim zdaniem w sprawie tej należy uznać, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. ;77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art.71 ust. 1 pkt 2 i 2 w związku z art. 10 ust.2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy te nakładają na organ wydający decyzję obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona ,a ponadto dokonania właściwej wykładni stosowanych przepisów prawa i dostosowania ich do ustalonego stanu faktycznego. W toku tego postępowania jego zdaniem organy obu instancji niedostatecznie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały niewłaściwej interpretacji stosowanego przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie Na wstępie należy wskazać, iż skarżący prawidłowo, zgodnie z ustawowym unormowaniem, na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, z dniem [...] lutego 2016 r., uznany został za osobę bezrobotną. W złożonej skardze, nie wypowiadała się w powyższej kwestii, natomiast zakwestionowała rozstrzygnięcie organów administracji, którymi odmówiono jemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] w motywach zaskarżonej decyzji zaakcentował, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana została niespełnieniem wymogów formalnych polegających na tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżący nie legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Przypomnieć należy, że przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten enumeratywnie zasiłku, przy czym regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Z treści powyższego przepisu wynika, że bezwzględnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących, co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Zatem kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi również opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak zaś wynika z art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia, obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie Ustawodawca zatem jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny sprawy. W okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako bezrobotny tj. w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. r. do dnia [...] lipca 2017 r. r. skarżący świadczył pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Aby ustalić, czy skarżący nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych organ odwoławczy dokonał zliczenia dni pozostawania w zatrudnieniu, odpowiadającemu wymogom art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie Sądu organ prawidłowo ze szczegółowym wskazaniem na dokumenty potwierdzające okresy zatrudnienia ustalił, że Z.L. legitymuje się jedynie 212-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, a wymagany okres wynosi 365 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono stronie okresy świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, w których podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy była kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, tj. sierpień 2016 r. - 31 dni, październik 2016 r. - 31 dni, oraz okres od [...] lutego 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. - 150 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono natomiast skarżącemu okresów świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, tj. okresu od [...] kwietnia 2016 r. do [...]lipca 2016 r. - 97 dni, września 2016 r. - 30 dni, listopada 2016 r.- 30 dni i grudnia 2016 r. - 31 dni, oraz stycznia 2017 r. - 31 dni, w których wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy była niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, które w 2016 r. wynosiło 1850 zł., a w 2017 - 2000 zł. Tymczasem okresem wliczanym do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych jest każdy okres, za który została odprowadzona składka na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy w wysokości co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wskazać w tym miejscu należy, że okresy za który nie została odprowadzona składka w tej wysokości, nie podlegają sumowaniu, o którym mowa w art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 875/11). W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia każe uznać, iż prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje więc skarżącemu, gdyż nie legitymuje się ona okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym łącznie 365 dni. Ponownie zatem należy zaakcentować, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek o naturze formalnej i faktycznej. Niespełnienie ich wyklucza możliwość nabycia przedmiotowego prawa przez osobę bezrobotną. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości. Nawet więc w przypadku, gdy osobie bezrobotnej brakuje niewielki okres do wymaganego ustawą uprawniającego do tego zasiłku - organ, związany treścią obowiązujących przepisów, zobligowany jest do odmowy jego przyznania. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani procedury, które dawałoby podstawę do uchylenia podjętych rozstrzygnięć. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, co do nieświadomości w zakresie wielkości wynagrodzenia którego wysokość determinuje prawo do zasiłku – nie mogą obciążać organów administracji publicznej. Z wymienionych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.