II SA/Wa 1654/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) złote, w tym tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złote oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) złote. Dyrektor Wodociągowo - Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o odmowie udostępnienia M. M. przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: M. M. wnioskiem z dnia 3 września 2008 r. skierowanym do Wodociągowo - Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. (dalej W-KGP) wystąpił, na podstawie art. 2 i 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o sporządzenie wykazu wszystkich protokołów, sprawozdań, ocen i decyzji wydanych przez Wojewódzką Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w W. i przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., dotyczących badań wody wodociągu miejskiego w Z. za okres od 1 stycznia 2005 r. do dnia złożenia wniosku, w określonym w tym wniosku zestawieniu. Dyrektor W-KGP przy Urzędzie Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], powołując się na przepis art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił M. M. udostępnienia przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podniósł, że wniosek strony dotyczył informacji publicznej przetworzonej, lecz nie wykazano w nim, że żądanie zawarte we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego wnioskodawca został, na podstawie art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, wezwany do wskazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie (w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2008 r.) wnioskodawca nie wskazał tych powodów, albowiem załączona do pisma strony kserokopia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z 2005 r. (nakazująca Wodociągowo - Kanalizacyjnemu Gospodarstwu Pomocniczemu w Z. doprowadzenie wody do należytego stanu odpowiadającego obowiązującym normom sanitarnym) nie może być podstawą do uzasadnienia, że na terenie Z. istnieje zagrożenie zdrowia i życia jej mieszkańców. Ponadto wniosek o udzielenie informacji publicznej w formie żądanej przez stronę powinien być tym bardziej uzasadniony, gdyż ewentualne dostarczenie przetworzonej informacji wymaga kilkutygodniowej pracy merytorycznego pracownika. W decyzji umieszczono pouczenie o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora W-KGP w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie w zawartym pouczeniem, M. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku odwoławczym zainteresowany podniósł, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 19 września 2008 r. wykazał wystąpienie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, albowiem informacja o stanie sanitarnym wody w zarządzanym i eksploatowanym przez W-KGP wodociągu publicznym w Z. jest szczególnie ważna dla mieszkańców tej Gminy. Dyrektor W-KGP swym postępowaniem naruszył zatem postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor W-KGP wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję odmawiająca udostępnienia M. M. przetworzonej informacji publicznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Dyrektor podniósł, iż z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w dniu 21 października 2008 r. została wydana zgoda na wykonanie przez wnioskodawcę kopii interesujących go dokumentów, należało wydać decyzję odmowną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o stwierdzenie bezczynności Dyrektora W-KGP z powodu nieudzielnienia informacji publicznej w terminie oraz "unieważnienie" zaskarżonej decyzji i zobowiązanie W-KGP do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 3 września 2008 r. Skarżący w argumentach skargi podniósł, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wydania decyzji odmownej z powodu ponoszenia znacznego nakładu pracy przy realizowaniu wniosku strony i decyzja taka nie może być uzasadniona udzieleniem informacji na podstawie innego wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor W-KGP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów, niż zostały w niej podane. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są jednoznaczne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 przedmiotowej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji takiej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem stosowania odmienności wynikających z pkt 1 i 2 ust. 2 ww. artykułu. Z treści powołanego przepisu wynika, że tylko odmowne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest dokonywane decyzją administracyjną. Natomiast pozytywne załatwienie wniosku, czyli udostępnienie informacji publicznej, nie następuje w formie prawnej decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno - technicznej. O ile udzielenie informacji publicznej może być dokonane przez podmioty będące w posiadaniu żądanej informacji (art. 4 ust. 3 tej ustawy), to już odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej, którą wydaje organ władzy publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2008 r. stało się żądanie udostępnienia dokumentacji dotyczącej badań wody wodociągu miejskiego w Z. Zgodnie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 i 31 powołanej ustawy). Wreszcie na podstawie art. 39 ust. 1 i 4 powołanej ustawy samorządowej, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. W świetle przedstawionych unormowań prawnych, organem właściwym do wydawania decyzji i postanowień w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w gminie wiejskiej jest wójt, a w mieście burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencji wójta, gdyż każdy inny organ rozstrzygający indywidualną sprawę administracyjną musi wykazać swoją kompetencję, wywodząc ją z konkretnego przepisu szczególnego, przepisu rangi ustawowej lub aktu prawa miejscowego podejmowanego przez radę gminy. Natomiast odwołanie od decyzji wydanej przez wójta (odpowiednio burmistrza) lub organu, o którym mowa w ust. 4, służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust. 5 tej ustawy). W przedmiotowej sprawie decyzję odmowną dla strony z dnia [...] września 2008 wydał Dyrektor W-KGP przy Urzędzie Miasta Z., jako kierownik jednostki pomocniczej (gospodarstwa pomocniczego), nie zaś jako organ wymieniony w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który wykazał swoje upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji, w świetle postanowień art. 39 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej winien być Burmistrz Miasta Z. Przedmiotowa decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. została również dotknięta decyzja Dyrektora W-KGP z dnia [...] października 2008 r. Wbrew zawartemu w niej błędnemu pouczeniu o przysługującym wnioskodawcy środku zaskarżenia, stronie nie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., lecz odwołanie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, o czym wprost stanowi powołany wyżej przepis art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo wskazać należy, iż organ administracji II instancji, rozpoznając sprawę powtórnie w wyniku wniesionego odwołania, w związku z treścią art. 138 § 1 pkt 1 - 3 i § 2 k.p.a., winien wydać rozstrzygnięcie zgodne z powołanym przepisem. Zastosowanie innego rozstrzygnięcia, jak to uczyniono w sentencji zaskarżonej decyzji (ponownie odmówiono uwzględnienia wniosku strony, a nie utrzymano zaskarżonej decyzji w mocy), stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości w poddanych kontroli sądowej rozstrzygnięciach, obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.