II SA/Wa 1654/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania (spraw.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. J. W. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie mu renty w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jednocześnie organ wskazał, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś pismem z dnia 22 lipca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na braku rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 426/13 zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku J. W. z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania J. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ wskazał, że pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w art. 12 ww. ustawy, zgodnie z którym niezdolna do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolna jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Natomiast odnośnie wieku chodzi o taki przedział wiekowy, który statuuje osobę zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. Dalej organ wskazał, iż Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ustaliła, iż J. W. nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Nie stwierdzono pogorszenia stanu zdrowia po badaniu Komisji Lekarskiej ZUS w dniu [...] czerwca 2012 r., która orzekła o częściowej niezdolności do pracy. Ponadto, obecnie zainteresowany ma ukończone 56 lat, więc nie osiągnął wieku emerytalnego. Zatem w przypadku wnioskodawcy przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. podniósł, że stan jego zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy, co znajduje potwierdzenie w załączonym zaświadczeniu, wystawionym przez lekarza kardiologa z SPZPS Przychodni Kardiologicznej w W. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podał, iż z akt sprawy wynika, że z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stronie została przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, która była wypłacana do dnia [...] kwietnia 2012 r. Wskazał, że świadczenia wyjątkowe nie są przyznawane raz na całe życie, nie mają też charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie zostało pozostawione uznaniu Prezesa ZUS. Zaznaczył, że obecnie okoliczności przyznania świadczenia uległy zmianie. Dokumentacja lekarska załączona do wniosku o rozpatrzenie sprawy została poddana analizie Komisji Lekarskiej ZUS, która orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ustaliła, że J. W. nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Ponadto nie osiągnął wieku emerytalnego. Oznacza to, że renta w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy nie może być przyznana, ponieważ zainteresowany nie spełnia określonego w art. 83 ust. 1 ww. ustawy warunku wieku uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia oraz nie jest uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Organ wskazał, że w myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu albo co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega uznaniu administracyjnemu. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Końcowo organ wskazał, iż podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. J. W. wniósł o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji poprzez przyznanie skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, 2) zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W motywach skargi podniósł, iż w niniejszej sprawie "zachodzi sprzeczność interesów między stronami", bowiem Prezes ZUS powołuje się na orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2014 r., zaś skarżący dołączył do akt sprawy orzeczenie Lekarza Medycyny Pracy o niedopuszczeniu skarżącego do pracy ze względu na stan zdrowia. Zdaniem skarżącego, organ nie respektuje stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2124/11. Skarżący podkreślił, iż ma 57 lat i nie ma prawa do pracy ani do renty. Nie może też uzyskać prawa do emerytury. W związku z powyższym od ponad 4 lat jest pozbawiony środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, mając na względzie wniosek skarżącego – J. W. - o zmianę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS oraz o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku zauważyć należy, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany, albowiem skarżący nie czyni zadość przesłance niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, który to warunek omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie został bowiem - w oparciu o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS - uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Pozostaje natomiast w wieku umożliwiającym zatrudnienie, jako że ma 56 lat (według stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji). Niezdolność do pracy ustawa definiuje w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 stanowiąc, że niezdolną do pracy, w rozumieniu ustawy, jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS), a nie wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego, jest podstawowym warunkiem, który należy spełnić, aby otrzymać świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. o sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 142310). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zasada nadrzędności orzeczeń lekarskich ZUS nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w skardze wskazuje na zły stan zdrowia, uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. Jednak w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2014 r., które stwierdza, że J. W. nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o bezpośrednie badanie, a także po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej (w tym dokumentacji załączonej przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego oraz kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w 2009 r. i 2011 r. Komisja lekarska, po przeprowadzeniu badania i analizie posiadanej dokumentacji podtrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2014 r., iż stwierdzone u skarżącego schorzenie i stopień zaawansowania nie upośledza sprawności ustroju w stopniu powodującym całkowitą niezdolność do pracy. Powyższe orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2014 r., zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest wiążące dla Prezesa ZUS. Natomiast Sąd nie ma uprawnień do weryfikowania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, czy komisji lekarskich ZUS pod względem merytorycznym, nie ma również możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego dotyczący dwóch wykluczających się wzajemnie orzeczeń - komisji lekarskiej ZUS oraz "Lekarza Medycyny Pracy o niedopuszczeniu skarżącego do pracy ze względu na stan zdrowia". Orzeczenia lekarza medycyny pracy o niedopuszczeniu skarżącego do wykonywania określonych zajęć, nie można utożsamiać z orzeczeniem o niezdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, prowadzonego na podstawie art. 83 ww. ustawy, skutki prawne wywołuje jedynie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Natomiast orzeczenia innego rodzaju komisji, zespołów czy też zaświadczenia lekarzy bądź same wyniki badań nie są wiążące dla Prezesa ZUS. Jednak posiadane orzeczenia, zaświadczenia lekarskie, czy wyniki badań, w przypadku ich załączenia do dokumentacji przedstawianej lekarzowi orzecznikowi ZUS, mogą wpływać na treść wydawanego orzeczenia o stanie zdrowia. W niniejszej sprawie uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że sytuacja zdrowotna skarżącego, odzwierciedlona w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2014 r., a także brak wymaganego wieku emerytalnego, nie wyklucza możliwości podjęcia pracy przez J. W., co oznacza brak możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skoro w sytuacji skarżącego przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jest to okoliczność przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie tego przepisu. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Końcowo Sąd zauważa, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący nierespektowania przez Prezesa ZUS wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 2124/11. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził w sposób jednoznaczny, że "całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (...)". Jak wynika z akt sprawy, całkowita niezdolność do pracy została orzeczona względem skarżącego w dniu [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W następstwie ww. wyroku, uchylającego decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes ZUS przyznał skarżącemu rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku do dnia [...] kwietnia 2012 r. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, zainicjowanej nowym wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., powyższy warunek - orzeczenia wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy - nie został spełniony. Brak spełnienia tej przesłanki stanowił przyczynę odmowy przyznania przez organ wnioskowanego świadczenia. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.